来源：教育研究 2009年第1期
作者：蒋玉珉 原安徽师范大学校长，教授
长期以来，中国公办高校拨款方式基本采用“基数加发展”或“综合定额加专项补助”两种形式，但总体而言，计划性始终占主导地位，掩盖了专业差异、区域差异、学校贡献度及历史投入差异的不公平性，不利于相应学科专业与社会需求结构合理的调控，形成个别地方高等教育资源严重不足，另一些地方投入又相对暂时过剩的状况。同时，这种由政府计划分配的模式，也淡化了探讨教育资源配置问题的必要性和可能性。随着社会主义市场经济体制的建立和不断完善，社会总体资源配置的市场性与高校资源配置的计划性产生了矛盾，已经严重阻碍了高校的可持续发展。本文以安徽师范大学（以下简称“我校”）为对象，就公办高校内部资源配置问题与对策进行个案分析。
一、中国公办高校资源配置的几个误区
当前，中国公办高校具有公益性与产业性并存，公益性为主的二重属性。高等教育的公益性与产业性并存，决定了高等教育的准公共物品属性，表现出公共性、竞争性和外部性的特征。这决定了高等教育必须建立政府、市场和高校“三位一体”的资源配置模式。中国公办高校的公益性，体现在政府与高校的资源配置关系上。政府要依据各高校满足政府的教育需求程度，来计划和分配教育资源。高校学生交费及为社会服务的收入远远不能抵补办学成本，因而，公办高校的教育资源主要是通过政府财政拨款和政策支持，而公办高校的公益性也要求高校在资源配置上，必须满足政府对人才的计划需求和人才培养的规格要求。但政府与公办高校的资源分配关系中存在的种种误区，使得中国高等教育的发展存在着严重的不平衡性和不可持续性。
首先，公办高校被人为划分为中央、省、市（地）三级政府管辖，高校的财政性投入也分别由三级政府各自投入，中央（教育部）直属高校的投入标准与各省、市（地）的财政性投入标准相差甚大。研究表明，这种“钦定身份”即隶属关系和办学层次决定着我国高校的办学经费。隶属于中央和隶属于地方、沿海地区和中西部地区、重点院校和一般院校在享有政府拨款上存在较大差异。以安徽省为例，扩招以后的高校投入，2007年生均财政拨款及生均公用费用，只相当于全国高校平均数的1／2,居全国各省倒数第一，更远远低于中央直属高校的财政性拨款。安徽省的高校，进入“211工程”的年均财政投入要比未进“211工程”的同类、同规模、同质的高校多一个亿左右。横向比较，发达省份给高校的财政投入与经济欠发达省份的财政差距则更大。这里的悖论是：理论上，公办高校的公益性是一致的、不可分割的；实践上，公办高校的公益性由于管理体制而被分割成三级，在公益关系上被多元体现，公益性被肢解、模糊。未进“211工程”的高校财政运转困难，发展缓慢，教学质量得不到保证，其公益性受到质疑。
其次，为秉持公办高校的公益性，教育部制定了统一的本科教学工作水平评估标准及指标体系。标准的统一以公益性的统一为依据，本无可厚非。但在中央与地方、重点与非重点、不同地区之间公办高校财政投入差距过大的制度环境下，经济欠发达地区省属高校无论如何也不能按评估标准自行积累达到硬件建设的“合格”指标。这里的悖论是：如果达不到硬件“合格”标准，教育部将会黄牌警告，甚至亮红牌终止学校招生；如果要达到“合格”标准，高校就得背上沉重的债务，这势必影响学校的正常运行，更难以得到持续健康发展。如果政府既不增加投入，又不给债务化解的政策，这些高校的经济运行将无法避免资金断流。
再次，“211工程”大学的选拔，条件大体上依据各高校办学的资源条件、师资力量、科研水平。这些条件体现了大学自身的素质水平，是能够办好一所大学的基础和条件，但仅仅具备这些，只能说明这些大学有可能办好，并不说明必然能够办好。一所好大学的最终评价标准是服务社会的水平，要以毕业生的数量与质量和服务社会的数量与质量来考核。一所好大学可能办学资源并不十分突出，但其社会服务水平很高，办学特色十分鲜明。这样的大学在当今高教界是绝对进不了“211工程”的；更有甚者，许多省份是以省财政经济实力为依据来确定几所大学是否能够进入“211工程”，而把相近实力的大学排除在外。这除了人为造成大学的“贵族”与“平民”差距外，对提高人民群众享受公益性均等的大学教育不仅毫无助益，反而造成不同高校之间公益性的巨大差距。这种差距并不是大学本身造成的，也不是考生的水平造成的，而是这种大学等级划分所造成的。
另外，在政府与大学的关系上，《中华人民共和国高等教育法》虽有明确的法律规定，但法律所规定的大学自主权在许多方面都难以落实。大学日益行政化，严重的计划管理体制、僵化的干部人事制度，造成大学存在的悖论：大学的公益性要求有较强的计划管理，而大学自身发展又不能不改革这些僵化的干部人事制度，尽可能废除现有的计划体制，以降低成本、提高效率。大学管理上的这种悖论，使公办高校资源配置普遍存在着较大的浪费及低效率。
公办高校的产业性体现在高校资源配置与市场的关系上。整个社会的制度性变量对高等教育资源配置方式的影响是决定性的、本质的、不可逆转的。社会主义市场经济在使整个社会资源配置方式发生改变的过程中，必然带来高等教育资源市场配置的可能性和必要性，即在政府宏观调控下，学校以法人主体地位在市场导向下同社会各界相互协调，充分地运用能够给高等教育带来发展的各种资源，为经济建设、社会发展提供更多的社会服务，最终实现经济效益与社会效益、直接效益与间接效益、短期效益与长期效益的统一。在市场体制下，各高校对社会需求所提供的教育服务，按等价交换规律取得利益回报，这是市场经济的基本规律。高校作为一个独立的事业单位，要独立核算，自主发展是其产业性的必然表现形式。这在大大增强高校发展的动力的同时，也相应增加了高校的责任和压力，将高校推上了资源配置主体的地位。与此同时，高校的产业性及其作为资源配置主体的地位，也为激活高校自身活力提供了新的可能。高校对拥有的教育资源的处置和使用有了更大的市场空间和自主权。例如，公办高校在按国家计划招生之外，也可以有计划地进行自主招生，收费要高于或相当于办学成本。前提是高校通过自己的建设和管理、人才培养质量获得社会选择和市场认可。在某些思想解放的省份，政府规定部分高校可以按计划数的1％-3％自主招生，这不失为一种多元化提高办学效益的方法。有人担心，这样做会丧失教育的公平，降低公办高校的公益性。然而，教育公平来自教育的公益性，如果政府不能给予足额的财政支持，从而平等体现各高校的公益性，那教育公平又从何说起呢？
长期以来，许多公办高校出自办学的事业心和责任感，尽最大可能给社会输送优质毕业生，取得了社会的认可，有了良好的品牌。但仅仅由于中央与各省财政的“分灶吃饭”，由于本省经济欠发达，使得这些高校长期得不到政府应给予的办学成本补偿，既违背了高校的公益性也违反了市场等价交换的规律。
二、中国公办高校内部资源配置的前提分析
基于上述理论分析，深入审视公办高校内部资源配置的现实状况，公办高校必须从政府取得足够的办学成本，这是高校内部资源合理配置的前提。按照教育部《普通高等学校学生标准培养成本计算办法（初稿）》，高校的学生标准培养成本，由以下项目构成：(1)标准教职工人员成本；(2)标准学生资助成本；(3)标准日常教学维持成本；(4)标准土地和固定资产使用成本。
标准教职工人员成本：按照国家和地方政府工资福利政策及规定的生师比标准，高校应负担的为培养学生而发生的教职工人员费用，具体应包括教职工工资、福利及离退休职工工资、福利等。以我校为例，在岗教师（以讲师二档为平均标准），教师人均年国发工资及福利补助约为3万元，加上安徽省公务人员平均阳光工资约为3万元，共计人均约6万元。我校标准招生3万人，以生师比18:1计算，在岗教师人员费用约为1亿元。
如果管理人员与教师比例按4:6计算，那么，管理人员工资费用约为4千万元。我校现有离退休人员1 121人，工资和福利总额2007年实际为4647.75万元，人均41 460元;如果考虑到阳光工资，人均约6万元，全年支出约7 000万元。
以上总计：标准教职工人员成本约为2.1亿元，按3万标准学生数计算，年生均教职工人员成本约为7 000元。
标准学生资助成本：包括各类国家规定按学费比例提成的奖学金、助学金、物价补贴、勤工助学基金、医疗费用补助。按我校2007年标准学生数3万人（不含成教生）计算，年生均为1 236.83元。
标准日常教学维持费：包括公用条件和服务费用及日常教学、管理费用。按教育部本科教学工作水平评估合格标准计算，其中，四项经费年生均为1017.5元。此外，其他管理经费全校2007年实际发生为2 207.66万元，年生均700元。年生均标准日常教学维持费合计为1 717.5元。
标准土地和固定资产使用成本：包括土地使用权费用、建筑物更新改造费用；教学仪器设备更新费用；图书资料费用。生均土地成本支出按评估合格标准的生均54m2,折合成亩为30万元／亩×54／666.6（教育用地安徽省规定价），按土地出让70年计算，每生每年约需347.17元。建筑物原始价值，我校实际所有为11亿元，按评估口径生均14m2要求，按每生每年建筑物实际折旧费用为925.83元。教学仪器设备更新费用，按评估口径年生均5000元，折旧10年，约需897.65元。如果是理工科，尤其是工科，每生仪器设备成本实际要达到1万元左右。图书资料费用按评估口径生均100册，每本按30元，标准使用年限为5年，年生均约600元。
以上年生均办学成本为12 725元，合计办学费用每年约为3.8亿元。我校全年财政总收入约为2.6亿元，缺口为1.2亿元。
办学成本严重短缺是中国经济欠发达地区公办高校普遍存在的情况。在这一现实前提下，高校内部资源配置只能“就汤下面”，在厉行节约基础上，必须探求减低办学成本，通过市场机制提高办学效益的可能策略。
三、中国公办高校内部资源配置的对策思考
面对如此严重的资金缺口，公办高校进行内部资源配置捉襟见肘。为保证高校的正常运转，政府和高校得共同着力解决公办高校内部资源配置的危机。因为，无论是理论上还是政策实践上，中国公办高校办学资源的主渠道是政府。
首先，针对公办高校校内资源配置的亏空与缺口，政府财政支持的可能途径有以下几条。(1)分配计划招生指标，就业率高、教学资源较富裕的高校可适当扩招。(2)按计划招生数，全国按统一生均办学成本标准，拨付财政资金，也可按各省计算各自的生均办学成本，由中央和省级两级财政按一定比例分别支付。如果是省级财政资金不到位，教育部则削减该省的招生计划。(3)允许经济欠发达省份出台不同的政策，允许适当提高收费标准；或者中央财政通过转移支付，弥补欠发达地区省级教育经费的缺口。(4)各级政府应积极出台高校内部资源重组的政策，引导置换老校区，建设新校区。出台置换政策，补足扩招及新校区建设带来的教育经费缺口。
其次，公办高校自身必须开源节流，在厉行节约的基础上探求降低办学成本的可能策略，发挥市场在内部资源配置的积极功能。(1)压缩付息和人员基本工资以外的所有办学开支，加强招生以及专业建设的成本核算，尤其是降低管理成本。 (2)专业建设避免战线过长、“小而全”，增加收费高、就业率高而管理成本低的专业招生数，如文科专业及部分理科专业，减少或不增加理工科招生。(3)适量增加二级学院的招生数。(4)对不收费的计划内硕士生、博士生尽可能减招，考虑到学科建设需要，适当增加硕士点、博士点，扩大学位点的布局，每个点少招或隔年招生。(5)抓项目、抓捐助，争取正常财政拨款外的项目投入。(6)盘活现有固定资产，置换老校区，建设新校区。