来源：中国高等教育改革与发展网 2010-11-29

[摘要]：支持联盟框架是透视非线性政策行为过程的有力工具。我国高校教师聘任制自启动以来，经历了一系列的政策变迁。在政策子系统外部环境的影响下，由于支持者与反对者信念体系的冲突，各自形成了较稳定的联盟。分析表明，聘任制政策变迁是一个信念体系博弈的过程，政策核心思想对变化有着较强的抵抗性，政策的产出不是一蹴而就的，而是温和渐进的过程，通过政策取向学习并改变竞争联盟对人事政策的观念体系是聘任制政策形成的关键。

[关键词]：教师聘任制；支持联盟框架；政策行为过程；信念体系

我国自1986年开始启动高校教师聘用制度改革， 至今已走过了二十多年的历程。 在这二十多年里，中央及各级地方教育部门、 人事部门、 组织部门等相继制定了一系列政策， 各地高校也逐步推出教师聘任制政策与改革方案， 带动了高校人事管理的社会化。 然而， 我国教师聘任制究竟是如何从理念向政策转化，并持续地向前推进的呢？ 支持联盟框架为我们提供了一个新的非线性研究视角和分析工具， 对聘任制政策行为过程作出解释。

一、 支持联盟框架

20世纪80年代， 美国政策学者萨巴蒂尔和简金斯-史密斯提出了支持联盟框架，即一种具有某种共同信念体系的政策行动者群体或政策共同体。 由于他们共享一套基本价值观、 因果假设以及由此形成的对问题的认知体系， 因而， 他们能够进行长期的深度协调和合作。支持联盟框架将尼尔森提出的政策分析理论进步主义模型、 利益组织竞争模型以及意识形态冲突模型进行了有机整合[1]，其中最重要的整合力量不是相同的利益而是相同的信念体系。虽然利益常表现为直观的实际利益，但在政策过程中， 它最终要被观念化为人们的政策偏好或政策目标。[2]更为重要的是， 利益常常在某种理论体系中才能清楚地被界定，而这种包含一系列因果关系认知的理论体系又是基于背后的信念体系， 因为信念体系更具有包容性和可验证性。[3]

支持联盟框架把联盟的信念体系理解为一个具有等级结构的观念体系， 它具有三个层次： 一是内核信念体系。 它是一套有关根本规范性和哲学本体论的公理信念体系，其基本规范性认知体系很难被改变。 二是政策核心信念体系。 它是指为了实现内核信念体系的基本策略和根本政策立场。 三是外层信念体系。 它是以经验证据为基础的工具性决定，以及为实现其政策核心信念所进行的必要的信息搜寻，因而最容易调整。[4]

当人们对某个重要政策议题加以关注时， 就会形成一个有关该问题的政策子系统。在这个政策子系统中， 存在着多个支持联盟， 这些不同的联盟由于信念体系不同，各自的政策偏好和政策目标也不同。 各种支持联盟就是设法把他们的内核信念转变为公共政策， 而公共政策主要反映了处于主导地位联盟的信念体系。 当政策子系统中的支持联盟信念体系影响力处于势均力敌时，就会产生政策僵局。

在政策僵局中， 不同的支持联盟为扩大自己信念体系的影响力， 需要借助各种论坛平台与竞争对手进行对话和辩论， 并不得不吸收对方信念体系中的合理因素，这个过程就是政策取向学习。 学习的结果能够推动占主导地位的联盟外层信念体系和政策核心体系发生一定程度的改变和调整， 最终促进政策的产出与实施。

二、 我国高校教师聘任制政策变迁历程

教师聘任制改革是高校人事制度改革的核心。建国初， 我国建立了一套适应当时计划经济体制的教师任用制度。 改革开放以来， 经济体制改革中的一些竞争机制引入到了学校内部管理上。自1981年起， 部分高校开始尝试多渠道、 多样化、 不拘一格求人才的模式。1986年中共中央、 国务院转发了《关于改革职称评定、 实行专业技术聘任制度的报告》， 正式决定实行专业技术职务聘任制。但由于受社会大环境的影响， 又没有成熟的聘任模式， 较长时间内教师任用制度没有实质性的变化。1989年人事部要求对评聘中的问题进行复查，聘任制工作宣告暂停。

直到1991年， 国家教委、 人事部出台 《关于高等学校继续做好教师职务评聘工作的意见》，专业技术职务聘任制才重新步入正轨， 每年评审一次， 但这还不是真正意义上的聘任制。1994年的 《教师法》和1998年的 《高等教育法》 都为高校实行教师聘任制改革提供了法律依据[5]，而这一阶段的改革只限于计划体制内， 调整局部利益关系， 对推动内部办学活力方面显得比较有限。

1999年， 教育部出台了 《关于当前深化高等学校人事分配制度改革的若干意见》， 聘任制工作进入一个新阶段。2000年， 中组部、 人事部、 教育部联合下发 《关于深化高等学校人事制度改革的实施意见》， 要求推行高校教师聘用制和全员聘用合同制，强化岗位聘任，进一步推进人事制度改革。 同时，清华大学、 北京大学、 中山大学等部分高校陆续开始酝酿新一轮的人事制度改革， 政策争议进入高潮期。2003年5月， 北京大学下发多次修改后的征求意见稿， 并做了许多具体的调整。同年， 中山大学人事制度第三轮改革文件正式出台， 规定教师职务聘任制将成为学校日常行为的一部分。 随后， 各大高校纷纷跟进。 目前， 我国聘任制改革已经在全国范围内启动，并进入到了攻坚期。

三、 政策行为过程分析

我国高校聘任制改革是先易后难、 以点带面逐步推开和深化的。 这时， 政策的改变被视为动态时间在面对稳定系统参数时的产物和竞争性联盟组织间的互动。支持联盟框架采用政策子系统作为分析以理解几十年来的政策改变的最有用的单元。 因此，我们尝试从部分高校人事制度改革的政策子系统入手， 将此作为分析整体聘任制政策变化的主要单位。

（一） 外部环境的影响

支持联盟框架认为， 由于内核信念体系是人们从小形成的一套稳定的哲学信念体系和抽象价值体系， 属于规范领域， 因此， 那些仅仅与经验层面相关的政策取向学习所发生的内生性变化，不能改变人们的内核信念体系， 甚至连政策核心信念体系都不能发生实质性的改变。 真正能促使政策核心信念体系改变的是来自政策子系统的非认知(Noncogni-tive)的力量。[6]这种力量首先是指现实世界发生的巨大变化。

支持联盟框架认为外部环境是主要政策变迁的重要先决条件。 对聘任制而言， 这些影响因素包括：

(1)主要社会经济的变革。 改革开放以来， 计划经济体制下的教师任命制日益失去了其合理性基础， 越来越不适应市场经济的需要。[7]随着知识经济的到来，全社会人事制度改革相应发生深刻变革， 市场竞争机制引入到高校管理中， 高校聘任制已势在必行。 （2)法制环境。 改革开放以后颁布的相关政策、法律文本等都明确规定了教师聘任政策， 为下一步的推行提供了法律依据。（3）来自其他政策子系统的影响。20世纪80年代以来， 在国际化背景下， 英、美、 日等西方国家教师聘任制改革相继推动。1999年我国高校实行招扩政策以来， 教育大众化带来优秀教师资源不足。 这些政策子系统的变化客观上为聘任制的推行创造了良好机遇。

（二） 不同支持联盟的主要观点及其核心信念体系

支持联盟框架的主要特征在于它所关注的焦点是支持联盟的信念体系。[8]在聘任制改革过程中，人们对这一政策议题的关注形成了一个有关该问题的政策子系统。 在这个政策子系统中， 存在着多个支持联盟。 支持联盟成员不像子系统理论那样仅限于单一政府层面的立法委员、行政机构人员和利益组织构成的牢固 “铁三角” 关系， 而是包括那些持有共同信念体系并对政策观念的产生、 扩散和评估起着十分重要作用的所有人员。[9]组成聘任制支持联盟的人员可能是来自不同社会身份和地位的人。 由于信念体系不同， 支持联盟各自的政策偏好和政策目标也不同，具有相互冲突的基本价值观， 联盟之间不断博弈、 协调， 分享权力。

1.支持联盟的主要观点

支持聘任制的联盟主要由部分高校校长、 政府机构人员、 教育专家学者等构成。 他们秉承市场导向的价值信念， 要求打破高校人事工作发展的体制性、观念性障碍， 提高办学效率。 从教师职称评审制到职务聘任制的转变， 意味着实现从身份管理向职位管理的转变， 这是高校人事制度深层次的改革，它标志着人事改革价值观的深刻变化。

支持联盟强调以下几点： 一是 “效率观”。 要求形成优胜劣汰的用人机制， 推进绩效管理， 从整体上盘活和优化教育资源， 激发教师创新意识和积极性，提高学术水平和办学效益。[10]二是 “平等观”。

支持联盟认为， 聘任制有利于确立教师和学校的新型平等契约关系， 理顺政事关系， 健全学术评价制度， 通过规范政府与高校各部门的职责权限，推进现代大学人事制度的建立。[11]三是 “自由观”。 聘任制改革的初衷是吸引更多优秀人才， 是实现学术自由与生态平衡，创造符合大学发展逻辑的治理环境的重要方面。[12]四是 “人本观”。 聘任制改革的核心就是要从 “事本” 转向 “人本”[13]，根据人才、 职业的特点和规律， 将大学的效益目标与学术目标结合起来， 为人才的发展提供机遇和机制，促进学术职业发展， 提高学术生产力与人才核心竞争力。

2.反对联盟的主要观点

反对聘任制的联盟主要由高校教师、 行政管理人员、 社会评论家等人员构成。 他们一部分受传统文化和计划经济体制的影响， 持有 “平均主义” 价值观， 对旧的人事政策形成路径依赖， 因而排斥竞争过于激进和差异过大的新政策； 另一部分则认为我国当时聘任制改革面临着许多矛盾与问题， 不具备政策实施的制度与文化环境。

反对联盟主张： 第一， “结果均等”。 他们认为， 我国高校教师长期以来都是稳定性极强的职业，人力资本有很高的专用性， 因而否定竞争。他们认为， 聘任制并不能从根本上改变用人模式， 人事政策必须遵循学术发展与学术管理的特性与要求， 否则将不利于教师集中精力开展教育和学术研究。 第二， “利益均衡”。由于缺乏公平有效的学术评价机制， 聘任制意味着教师面临被解聘的危机， 缺乏职业保障， 反对联盟进而提出了聘任制政策的公平问题， 旗帜鲜明地提出改革首先要保护教师的利益和尊严。第三， “权力合法”。 反对联盟提出一个尖锐的观点： 即新旧制度差异过大， 面临着认同危机。

由于公立高校是一个拥有国家授权的法人组织， 有公权支持， 因此往往会导致权力的滥用， 损害教师的合法权益。 新的制度没有保留传统的政策深层核心信念，而是用制度规范和意识形态约定的价值判断代替了委托代理的契约关系， 因而不能获得广泛认同并取得合法性。

（三） 政策取向学习

聘任制改革的内因是政策子系统内不同支持联盟政策核心信仰的冲突。 “可以说， 正是由于价值观的冲突才产生了政策学习。”[14]从我国聘任制的推行历程看， 由于受计划体制的影响， 教师人事制度改革从萌芽到启动都不同程度地暴露了一系列问题。

国家也一度将聘任制工作暂时搁浅， 并尝试在学校内外部重新调整各方面的利益关系， 直到2000年国家出台《两个意见》 后， 真正意义上的聘任制改革才正式开始。 北京大学以 “暴风骤雨” 般的方式掀开了新一轮高校人事政策改革浪潮， 引起社会强烈反响， 这表明了不同联盟政策核心信仰上的冲突。

当双方的冲突与对峙达到白热化阶段时， 就产生了政策僵局。政策学习是政策僵局的产儿， 正是政策僵局的存在， 才会引导聘任制的政策学习，并为改善与和解政策创造条件。 政策僵局所产生的跨联盟的政策学习，仅对自己的外层信念体系进行调整，从而保护人事制度改革总体原则的内核信念体系不受质疑。

也就是说， 正是聘任制政策核心信念冲突的存在，才导致政策取向学习发生的可能， 进而为聘任制的拥护者提供了政策变迁的机会。

1.支持联盟的让步

支持联盟框架认为， 社会的准则引导政策选项的变化是非常缓慢的。 同样， 重大变化对一个国家不同社会群体的影响是循序渐进的。 通过政策取向学习，支持聘任制的联盟接受了对方的合理观点，并意识到： 真正的平等是公正的平等， 在追求预期的 “精简高效” 外， 更为核心的是 “理顺政事关系”。 在我国高校人事制度改革尚不具备整体突破的条件下，需要分阶段、 有重点地以渐进模式推进，需要调和各方利益而非大刀阔斧地激进革命， 以民主协商方式进行政策设计和修订才更具合理性与合法性。

这种外层信仰的改变标志着支持联盟的主动让步。 北京大学第一稿的制度设计偏离了学术自由与自治， 没有充分尊重学术活动的复杂性与创造性。

但第三稿方案就是一个和解方案， 结合反对联盟提出的合理因素做了一些具体的调整， 虽然人事制度改革方案的大原则没变， 但已经明显没有了初稿的锋芒，取消了 “副教授层面的流动比例控制在总量的1/4以上”、 “空缺教授岗位1/2以上对校外公开招聘” 等条款， 增加了给予部分副教授长期职位及特殊人才的聘任政策等。 中山大学的 “温和” 改革措施减少了改革的震荡， 因而没有过多引发反对联盟的质疑。支持联盟通过改变外层信念而保留并坚持了自己的政策核心信念体系。

2.反对联盟的妥协

教师是大学的主体力量， 也是反对联盟的主要成员。 高校聘任制改革最大的受益者应该是教师，但又不能将政府、 高校与教师三个群体完全割裂开来，必须协调不同支持联盟的利益。 高校教师从事着一种专业化程度很高的学术职业， 其价值诉求与信念选择具有复杂性和不稳定性： 既追求专业的持续发展， 遵循着一般的学术逻辑；又受现实利益的驱动而常与学术发展背道而驰。

任何改革都必须在理想与现实间妥协， 这种妥协主要是对核心信念体系的一种改变和适应。 反对联盟由于感到巨大的压力并且利益诉求受挫， 对影响现实利益的政策条款深为不满，并在网上公开发表自己的建议， 部分高校学术委员会委员和行政部门也提交了书面意见。 为减少恶性路径依赖对教师聘任制改革的不良影响， 针对反对联盟对聘任制提出的几点质疑，支持者回应认为， 聘任制改革是我国大学体制改革的突破口， 长期看来， 优秀人才和高校自身都是受益对象， 改革的法理依据是建立符合人性与符合公共价值的政策。[15]通过政策学习，并受政策总趋势和市场经济的影响， 反对联盟逐渐转变观念， 逐步吸收了政策中的合理因素， 对聘任制的反应也从激烈走向平缓，顺应了我国教育改革大环境的要求， 表现出对聘任制政策核心信念体系的部分接纳和认同， 这对全国范围内人事制度改革的实施都产生了很大影响。

3.学术争论与政策中间人的调和

支持联盟框架认为， 源于政策僵局引发的政策子系统内部的跨联盟学习属于认知性原因， 这主要是竞争性联盟之间的开放的公众论坛或相对封闭的专业论坛展开辩论的结果。 “北大方案” 公布后，联盟的 “协调” 一时间无法进行， 其中更多的是联盟间的利益矛盾和基本的道德与价值共识(核心信仰系统)的分歧。 这时， 网络、 新闻媒体及教育职业论坛的存在为这场争论提供了平台， 并被称为“商议性民主”。 辩论的焦点包括：确定聘任制受益面与受损面大小、 合同管理、 终身教授制的设定、学术评价问题等。

最终， 联盟间的矛盾将由 “政策经纪人”(Pol-icy broker)来调和。政策中间人能努力保持政策冲突在允许范围之内并达成可行性解决方案。[16]由于聘任政策的标准缺乏细则与规范，因而操作起来比较困难， 比如各校大多以转岗或人才交流中心待岗办法对解聘教师进行分流。 北京大学改革政策九易其稿后， 权力当局根据和解方案做出了决策， 争论的结果表明只有合乎民意的政策调整才更可能实现。

由于清华大学、 北京大学、 中山大学等名校的人事制度改革有着强大的社会影响力， 对改革可能带来的影响和冲击， 人们已经有了比较充足的心理准备和承受能力。同时， 通过学术争论与国际交往， 教师对现代大学制度下的聘任制政策取向的学习更为深入， 并导致了政策核心信仰的改变， 使我国人事制度改革顺利进入了整体推进和重点突破相结合的新阶段。

四、 结语

聘任制从1986年的提出到20世纪90年代中期正式启动， 经历了 “一南一北” 轰轰烈烈的政策改革， 一直到全国各类高校静悄悄地 “跟进”， 至今历时二十年有余。这也部分证明了支持联盟关于 “政策的核心信仰经过10年或更长一段时期后会发生改变”这一假设[17]。 这一案例分析表明：

第一， 政策变迁是一个信念体系博弈的过程。面对新的利益诉求， 原有政策下的支持联盟与反对联盟都会做出相应的反应， 这种反应的直接行动就是博弈，是预期受益者和受损者之间的博弈。 随着以契约关系为基础的聘任制广泛实施， 人们对政策预期的不确定性也随之降低， 其深层原因在于价值观的转变。 在博弈过程中， 一方面，支持联盟总是极力维护自己拥护聘任制改革的内核信念体系的价值， 促使对方改变核心信念体系； 另一方面， 针对反对者诉诸于利益受挫而提出来的替代性的见解和批判， 赞成聘任制的成员会对自己的外层信念体系作出一定程度的调整，吸收竞争对手某些合理的因素， 最终达到广泛实施聘任制的目的。

第二， 政策核心思想对变化是有抵抗性的。 人事改革需求的冲突， 是由主导联盟政治层面的事件所引发的。 这证实了这样一个假设： 当核心信仰处于争议之中，支持联盟仍然可以保持相对稳定。 在这个例子中说明了聘任制支持联盟的耐久性和占主导地位的改革者的意识形态的持续性。 在我国聘任制改革过程中， 支持联盟的稳定性在这些主要冲突中得到了证明。支持者在集体权利上的核心信仰是从始至终的， 追求效率、 平等、 人本、 自由的信念系统正是他们坚持聘任制大原则不变的原因。 教师聘任制改革能否切实推行， 很大程度上取决于我们观念的转变和理念的创新。

第三， 政策变迁不是一蹴而就的， 而是温和渐进的过程。 任何正式制度都要受到非正式制度的影响。 高校实施教师聘任制或全员聘任制缺乏外部制度的有力支持。传统力量对聘任制改革的影响并不会因为一些正式制度就消除殆尽。 信念体系的转变也是一个渐进的过程， 要改变人们的意识形态， 让绝大多数教师都从观念上接受并认同这项改革是一项长期的工作。因而实施教师或全员聘任制只能选择渐进式的温和式改良主义。

第四， 公共论坛的建立为政策互动提供了调和机制。 网络、 学术论坛、 新闻媒体及法律路径能为反对聘任制的联盟找到表达诉求的渠道， 不同联盟通过公共论坛进行跨联盟学习，找出应对政策子系统中主要问题， 了解对方的观点和反应， 这将有利于权力当局积极回应， 逐步建立符合现代社会发展趋势、 符合现代大学发展规律、 符合中国国情特别是高等教育实际的人事制度，并采用适宜的政策调和手段， 促进新政策的出台和执行