来源：《中国教育科研参考》2010年第20期
教育发展战略研究专题 第七战略专题调研组(组长：陶西平、袁振国)
教育公平是社会公平的重要基础。收人不公平影响人一时，教育不公平影响人一生。党的十七大把社会公平正义提到了前所未有的高度，把教育公平摆在了突出位置，把促进教育公平作为我国教育的基本政策。这是对我国教育发展任务的历史定位，具有重要的现实意义和深远的历史意义。
一、我国教育公平迈出重大步伐
党和政府把促进教育公平、保障弱势群体受教育权利和机会，作为一以贯之的基本教育政策，保障公民不分民族、性别、阶层、职业、经济状况、宗教信仰等依法享有平等的受教育权利，以农村教育为工作重点，坚持把各项惠民政策落在实处，维护弱势群体的受教育权利，采取了一系列重大措施，教育公平迈出了重大步伐。
(一)全面实现九年制免费义务教育
2008年实现了全国范围内的九年免费义务教育，先农村后城市，惠及1．6亿多名适龄儿童。各级政府积极落实新修订的《义务教育法》精神，取消重点学校(班)，加快改造薄弱学校，推进师资的合理流动和优质教育资源的有效共享，全面提高教育质量，促进了义务教育均衡发展。
(二)高度重视农村教育工作
建立农村义务教育经费保障机制，率先在农村实施免除义务教育学杂费政策，惠及1．3亿多名农村中小学生。在农村和边远地区建设8300多所寄宿制学校，为1100万名家庭经济困难的寄宿生补助生活费。合理调整学校布局，实施中西部农村初中校舍改造工程和新农村新校园建设工程，全面开展化解农村“普九”债务工作，农村学校办学条件得到进一步改善。农村中小学现代远程教育工程覆盖40多万所农村学校，使城乡学生共享优质教育资源。城乡高等教育入学机会差距不断缩小，农村户口学生比例已提高到55％以上。
(三)弱势群体受教育权利和机会得到改善
保障了男女生在各级各类教育中平等受教育的权利，2000年提前实现《联合国千年发展目标》中关于确保所有男女儿童2015年都能完成小学教育的目标。目前，小学净入学率性别差异已经消除，初中、高中和大学在校生中女生比例接近50％。建立健全家庭困难学生资助体系，每年资助近1．8亿名学生，其中使2 000万名非义务教育阶段贫困生
受益，保证了每个学生不因经济困难而失学。在大规模城镇化的进程中，国家实行“以流入地政府管理为主，以公办中小学校接收为主”的政策，免费义务教育惠及1．5亿名进城务工人员的’765万名随迁子女，2007年随迁子女中分别有77％和80％在公办小学和初中就读，为顺利融人城市生活提供了必要条件。建立了学校、家庭和社会相结合的教育
和监护网络，帮助5 000多万农村留守儿童健康成长。实施全纳教育，建立了从幼儿园到高中的特殊教育体系，独立设置特殊教育学校与促进残疾儿童在普通学校随班就读相结合，不断增加特殊教育经费，提高专任教师学历层次，残疾人的受教育权利受到法律保护。2007年全国特殊教育学校达l 667所，义务教育普通学校附设特教班有2 803个，在校的盲、聋、智残学生达到58万人。
(四)民族地区教育快速发展
国家从办学、经费、师资、招生等方面采取一系列特殊政策，大力支持民族地区教育事业。2007年底，少数民族在校学生总数已达到2 174．5万人，是1952年的9倍。少数民族人口比较集中的内蒙古、宁夏、新疆、广西、贵州、云南等省区小学适龄儿童入学率达到98％，与全国平均水平基本持平。2008年，实现“两基”的民族地区县为
674个，占民族地区县总数的96．6％。
二、教育公平仍是社会关注的焦点
虽然我国教育公平总体状况明显改善，但区域间、城乡间、学校间的办学条件、师资水平、教育理念、公共教育资源配置仍存在较大差距，某些方面还有拉大的趋势，群众对城乡教育不同标准、城市义务教育择校、地区高等教育入学机会差距、弱势群体教育保障体系不完善等问题反映强烈，教育公平仍是社会关注的焦点问题。
(一)城乡教育质量差距较大
在以地方政府投入为主的教育经费体制下，城乡生均教育经费、生均预算内教育经费、生均预算内公用经费存在明显的差距，教师水平差距更为突出。学校危房主要存在于农村，辍学主要发生在农村，代课教师主要在农村，城乡教育差距成为影响面最大的教育公平问题。 《国家教育督导2008报告》显示，2007年农村小学大专及以上、初中本科及以上学历的教师分别为63．4％和41．4％，分别比城市低22个和30个百分点，初中中高级职务教师所占比例城市高出农村19．2个百分点。同年，全国中小学仍有代课人员37．9万人，其中，小学代课人员27．2万人。87．8％以上分布在农村地区。农村和县镇初中生师比分
别为17．9：l和17．1：1，均低于城市的15．6：1。中西部农村学校外语、音乐、体育、美术和信息技术等学科教师严重不足。2006年，农村初中教师初始学历合格率仅为58．8％，所学专业与所教科目不对口问题突出。小学和初中中高级职务教师城市分别高于农村9．5个百分点以上和19．2个百分点。农村小学、初中教职工人均年工资收入分别是城市的68_8％和69．2％，在福利、医保、住房等方面差距更大，部分地区教师培训经费缺乏保障。2006年，农村小学和初中校均拥有计算机分别为6台和38台，远低于城市的71台和102台；西部农村小学的建网学校比例为3．1％，农村初中建网学校比例仅为18．4％。2008年，农村小学、初中建网学校比例分别为9．8％和35．3％，比城市低48．3和30．5个
百分点，同比上年差距还有所扩大。农村学校每百名学生拥有计算机台数，小学为3．5台、初中为6台，与城市的差距分别达到4．5台和2．6台，城乡差值同比上年都增加了0．1台。
(二)东中西部教育发展差距较大
区域教育发展差距突出地表现在教育投入差距明显。2004年，东部地区初中生均预算内事业费平均1 874元，西部地区为1 017元，东、西部地区之比为1．8：l。初中生均预算内公用经费东部地区平均为304元，西部地区为121元，东、西部地区之比2．5：1。小学情况也与之类似。同期，中部地区小学、初中生均拨款均低于西部地区，其中生均预算内公用经费约低20％，与东部地区差距更大。全国尚有113个县(区)的小学、142个县(区)的初中生均预算内公用经费为零，其中85％以上集中在中、西部地区。2008年底，在全国尚未实现“两基”的27个县当中，有24个在民族地区。已实现“两基”的地区基础仍然薄弱。 中西部是义务教育阶段代课教师的主要集中地，大班额现象突出，中部县镇初中学校56人以上的班额比例达到61．2％，其中66人以上的比例为32．9％。高学历教师比例低于全国平均水平，信息化程度与东部地区相比差距较大，初中建网学校比例仅为30．4％，低于东部地区的平均数61．8％。优质高等教育资源偏少，部属高校布局不尽合理，重点高校录取比例偏低。民族地区教育相对落后。
(三)义务教育择校问题突出
区域内教育差距最直接、最基本的表现形式是学校间的差距，表现在经费投入、办学设施、师资水平、生源质量等方面。重点学校的生均经费比普通学校高15％一20％，教职员工工资占经常性经费比重比普通学校低20％左右。
校际差距是人们感受最直接、反应最强烈的差距，特别是部分薄弱学校的存在，成为促进义务教育均衡发展的主要障碍，是城市义务教育阶段择校现象的主要原因。
(四)弱势群体公平受教育机会没有得到充分保障
全国适龄流动儿童中仍然有7％左右的孩子没有受到义务教育，处于无学上的状况。教育质量得不到保障，一部分流动儿童还在办学条件不达标的打工子弟学校就学。由于体制性障碍，在流人地不能接受义务教育后的继续教育。
目前贫困生资助体系尚没有覆盖普通高中教育，没有做到“应助尽助”。普通本科院校和高等职业院校资助还需要继续完善资助体系，加大资
助力度。
残疾儿童教育水平仍落后于普通儿童教育水平。2005年，残疾儿童义务教育入学率比普通儿童低17．08％，残疾儿童学前教育入学率比普通儿童低26．63％，辍学率高出普通儿童15．22％。6—14岁的246万名学龄残疾儿童中失学儿童占36．81％。农村残疾儿童在校生人数比例低于城市和乡镇，残疾儿童城乡比例为l 3，而残疾儿童在校人数城乡比例却为1．22 1。
三、把促进教育公平作为国家的基本教育政策
坚持教育公益性是教育发展的基本原则，促进教育公平是我国教育发展的基本价值取向。促进教育公平的主要责任在政府，要区分教育公共产品在不同教育阶段的属性特征，首要任务是保证各级各类教育机会公平，工作重点是保障弱势群体公平受教育的机会，根本措施是合理配置公共教育资源，统筹规划教育发展的速度、规模、层次、类别，调整教育投入的重点、结构，促进教育协调发展。各级政府要以科学发展观为指导，把促进教育公平摆在教育工作更加突出的位置，贯穿于教育事业发展的全过程，以发展促进公平，以制度保障公平，以规范维护公平，确保办好每一所学校，教好每一个学生，让每一个学生都有成功机会。
(一)坚持教育优先发展，为教育公平奠定坚实基础
我国在经济社会和教育基础极其薄弱的情况下，普及了九年义务教育，高中阶段教育快速发展，高等教育进入大众化阶段，极大地扩大了国人受教育的机会，充分体现了“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”的理念。教育公平问题是在发展过程中产生的，促进教育公平也必须依靠发展来解决，发展是推进公平的前提。今后要继续强化教育优先发展战略，以更大的决心、更多的财力支持教育事业，经济社会发展规划要优先安排教育发展，财政资金要优先保障教育投入，公共资源要优先满足教育和人力资源开发需要，充分调动社会资源支持教育的积极性。
(二)深化教育改革，为实现教育公平提供制度保证
教育公平作为社会公平正义的重要内容和长期的奋斗目标，要从制度设计和体制创新上解决教育资源配置不公的问题，正确引导教育发展方向。建立和完善政府问责机制、教育资源使用的监督机制和对落后地区、薄弱学校、弱势群体的补偿机制。建立各级各类学校的国家办学基准和教育质量监控体系。依法明确中央和地方、政府和教育部门、教育部门和其他部门在促进教育公平发展方面的责任，加强教育公平发展的人、财、事权的统筹。加快教育人事制度改革，形成义务教育阶段教师定期交流制度，健全教师保障机制，完善教师激励机制，实施教师聘用制度，促进教师均衡配置。
(三)规范办学行为，切实维护教育公平
依法治教，创设有利于推进教育公平的制度环境。要坚决治理教育乱收费，坚持标本兼治、加大教育投人和规范教育收费并举，建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败的体系。
要坚持义务教育阶段就近入学，保证每个孩子公平的入学机会。全面实施招生“阳光工程”，建立和完善“全程公开、信息透明、接受监督”的招生工作体系和工作机制，确保招生录取工作的公开、公平、公正。
(四)坚持教育特色发展，为各类人才健康成长提供公平舞台
教育公平不是搞整齐划一，不是否认个性特征和学校特色。教育公平坚持机会公平与因材施教的统一，要为各种人才健康成长提供公平的平台。要以实现教育机会公平为重点，推动基本教育公共服务均等化，给予家庭经济困难、学习困难的学生以特别关注，实行最低标准保障，缩小绝对差距；同时要承认差异，尊重差异，倡导因材施教，增强学校吸引力，为不同学生的个性发展和拔尖
创新人才的茁壮成长创造条件。
四、以协调发展促进教育公平
促进教育公平是一项急迫任务，当前工作重点是从区域经济社会发展全局出发，统筹协调教育发展，注重提高教育资源使用效益，使公共教育资源向农村倾斜、向中西部地区倾斜、向薄弱学校倾斜、向弱势群体倾斜，促进教育公平的发展。
(一)统筹城乡教育协调发展，向农村倾斜
我国城乡教育差距的突出矛盾是农村教育发展的相对滞后，尤其是中西部农村教育与城市教育差距较大。城乡二元结构是造成城乡教育差距的主要根源。因此，缩小城乡教育差距需要从城乡一体化的战略要求出发，统筹城乡教育发展，要在政策和制度设计上向农村倾斜，在公共教育资源配置上优先保证农村教育发展的需要，逐步提高农村教育水平。要从战略高度充分认识农村教育发展在国家综合国力提高和新农村建设中的地位和作用，加大对农村教育的支持力度，确保新增教育经费主要用于农村，并引导学校布局的合理调整，提高经费的使用效益；要建立现代公共教育财政体制，确保农村教育投入到位；要统一城乡办学标准，保障农村办学的基本需要；要不断完善以县为主的基础教育管理体制，加大政府对教育的统筹和投入力度，进一步明确和落实各级政府对义务教育经费投人的比例和职能，依法确保教育经费的“三个增长”。
对此，要把农村教育作为教育工作的重中之重，建立城乡教育一体化的体制机制，逐步统一城乡生均教育经费标准、教师编制标准和办学条件标准，采取妥善措施全面解决农村代课教师问题。全面提高农村教师工资和福利待遇，实施义务教育绩效工资制度，适当向农村学校特别是条件艰苦的学校教师倾斜，以增强农村教师职业的吸引力。实施农村教师安居工程，在农村学校建设教师周转房，在县镇为农村教师集中建设经济适用房和廉租房。改善农村办学条件，加强农村教育信息化建设，使所有学校达到义务教育国家基本办学标准，使农村学生共享优质教育资源。加快农村寄宿制学校建设，提高家庭经济困难寄宿生的生活补助标准，改善学生营养状况。同时，加快发展农村学前教育和高中阶段教育，积极推进农村免费中等职业教育。对报考农、林、水、地、矿、油、师、核等专业的农村学生实行招生倾斜并减免学费。
(二)统筹区域教育协调发展，向中西部地区倾斜
我国区域之间的差异，不仅表现在经济社会发展方面，也表现在教育方面；东、中、西部之间教育的差异，不仅表现在基础教育领域，也表现在高
等教育领域。区域教育差距的主要矛盾在于中西部地区教育发展明显落后于东部地区，因此统筹区域教育发展的重点是加大对中西部地区的支持力度。
以中西部地区教育为重点，统筹区域教育发展，首先需要继续推进西部大开发和中部崛起战略，加大国家对中西部地区的财政转移支付力度，推进公共服务均等化；其次要健全区域协调机制，形成以东带西、东中西共同发展的格局，要健全互助机制，发达地区要采取对口支援、捐助等方式帮扶欠发达地区的学校发展；再次要调整中央院校的布局，在教育投入、招生政策和就业政策上进一步向中西部地区倾斜，新增招生名额主要用于中西部地区，在国家助学贷款体系中提高对中西部地区的资助比例和资助份额。
对此，要把教育作为西部大开发战略和中部崛起战略的重点领域，加大对中西部地区教育的支持力度，健全区域教育协调机制，新增国家公共教育资源向中西部地区倾斜，重点支持革命老区、少数民族地区、边远地区、贫困地区。加强边境地区国门学校建设。巩固中西部地区“普九”成果。鼓励发达地区和城市的中小学对西部地区和农村的中小学的支持。加强中西部贫困地区薄弱普通高中和中等职业学校建设，扩大内地民族高中校(班)规模，率先在民族地区实行免费中等职业教育。支持中西部省份办好一批重点高校，加大对中西部高等职业院校的支持力度，增强民族院校综合实力。扩大中西部高校招生协作计划，增加中西部学生高等教育入学机会，加强中西部人力资源建设。
(三)统筹不同类别学校韵协调发展，向薄弱学校倾斜
学校是实现个体之间教育公平最主要的环节和途径，学校之间发展的不公平直接制约了教育公平实现的程度。当前我国校际差距不仅面广而且贯穿了教育的所有阶段。从某种程度上说，无论是区域教育差距还是城乡教育差距，其最直接、最基本的表现形式都是学校之问的差距。缩小校际差距首先要着力改造薄弱学校，确保所有学校达到基本建设标准。
对此，各级政府要推进义务教育均衡发展，大力改造薄弱学校，统一区域内办学标准，办好每一所学校，做到建设有标准，发展有特色。采取调整布局、以强扶弱、教师流动、校务公开、办学规范、评价科学、社会监督等有效措施促进学校协调发展。支持民办学校办出特色，提高质量，满足群众对教育的多种需求。
专栏：解决择校问题的主要措施
——均衡资源配置。设置专项资金，制订工作规划，实现区域内学校办学条件标准化。 ——合理调整学校布局。根据城镇化建设规划、学龄人口变化趋势、教育资源布局及交通、环境、地形地貌等实际情况，制定学区建设规划，做到学区内学校布局合理、规模适度，所有适龄儿童都有明确的学区。
——学校结对帮扶。鼓励名校帮扶弱校，建立城乡校共同体，试验名校集团办学，推动薄弱学校改造，扩充优质教育资源。
——建立区域内教师交流机制。统一区域内教师工资待遇、考核与评价制度，共享区域内研修培训资源和课程教学资源，建立教师向落后地区、薄弱学校流动的激励机制，缩小并逐步消除学校间的人力资源差距。
——促进就近入学。坚持义务教育学区内划片免试就近入学，示范性高中部分招生指标分配到区域内所有初中校，促进义务教育与普通高中教育有序衔接。
——推进校务公开。公开学校招生范围、校内分班、班额、收费标准，公开办事程序和结果，严格学籍管理。
——加强监督检查。把义务教育均衡发展和控制择校的规划列入各级政府考核指标体系，推行目标管理考核机制，加大社会监督力度，逐步建立义务教育均衡发展的评价体系和监测机制。
(四)统筹不同群体的教育协调发展，向弱势群体倾斜
教育公平的核心在于保障每个人都能享受到平等的受教育机会，使其个人能力能够得到最大程度的发展，要求教育必须面向所有人。对弱势群体实行差别对待，采取特殊补偿政策，弥补他们因先天不足和外在环境影响而造成的受教育机会的不公平。
我国教育领域的弱势群体主要包括贫困学生、残疾学生、进城务工人员随迁子女。目前全国仍有1 400万左右的贫困人口；残疾学生是弱势群体中的特殊困难者；进城务工人员随迁子女则是新增的并不断增长的弱势群体。高度重视弱势群体公平受教育机会是社会文明进步的重要标志。
对此，要制定补偿政策，差别对待，重点关注，改善条件。消除体制障碍是解决进城务工人员随迁子女教育的关键。坚持以流入地政府为主、以公办学校为主，为进城务工人员随迁子女提供免费义务教育，做到同城待遇。各地要将常住人口子女教育纳入城市学校总体建设规划，鼓励有条件的地方试行进城务工人员随迁子女在流入地参加中考和高考，提高教育服务的适应能力。流出地政府做好学籍管理工作，加强与流入地的信息沟通，保障进城务工人员随迁子女返乡受教育权利，保障农村留守儿童特别是女童平等就学、完成学业。健全家庭经济困难学生资助体系，加大普通高校和高等、中等职业学校家庭经济困难学生的资助力度，制定普通高中家庭经济困难学生资助政策，全面覆盖各级各类教育，做到“应助尽助”，不让一个学生因家庭经济困难而失学。推进全纳教育，不断完善残疾人教育体系，全面提高残疾儿童少年教育的普及水平。全面实施适龄视力、听力、智力残疾儿童少年免费义务教育，加快发展以职业教育为主的残疾人高中阶段教育，加快推进残疾人高等教育发展，因地制宜发展残疾儿童的学前教育，全面推进随班就读工作。加强特殊教育学校建设，建立定期委派特殊教育教师到普通学校巡回指导随班就读工作的制度。各级各类学校要注重培养残疾学生的生活自理、与人交往、融入社会以及劳动和就业等能力，让他们学会一技之长，不放弃每一个残疾学生的发展机会。