来源：《中国教育科研参考》 2010年第19期
教育发展战略研究专题 第三战略专题调研组(组长：王湛、董奇)
基础教育是国民教育体系的基石，是提升综合国力和国民整体素质的关键，是推进社会公平、构建和谐社会的基础，是实现人的全面发展的重要途径。谋划未来12年教育改革和发展，将我们这样一个人口大国建设成人力资源强国和创新型国家，必须把基础教育放在重中之重的战略地位，下最大的决心、尽最大的努力改革和发展基础教育，努力提高基础教育的现代化水平。
本报告根据规划纲要战略研究的整体分工，主要针对基础教育事业发展相关问题，从“进展与成就”、“问题与挑战”、“战略与目标”‘对策与建议”四个方面，提出我们研究的重要观点和若干建议。
关于基础教育领域的素质教育、体制改革、教学改革、教师队伍建设、教育公平、投入保障等问题，另有专题研究报告。
一、进展与成就
(一)我国基础教育提供了广泛的受教育机会，义务教育基本实现了“学有所教”的目标
义务教育普及取得历史性成就，走在世界九个发展中人口大国的前列。2007年小学毕业生升学率达99．9％，比2000年提高了5个百分点；全国初中阶段毛入学率达到98％，比2000年提高9．4个百分点；男女童小学入学差异已基本消除。国际比较表明，我国小学毕业生升学率在世界九个发展中人口大国中位居第一，我国中小学入学水平已达到或超过中等收入国家平均水平。
普通高中教育快速发展，为更多的青少年提供了义务教育后的受教育机会。2007年，全国初中毕业生升学率从2000年的51．2％提高到80．5％，提高29．3个百分点；全国高中阶段教育毛入学率达到66％，比2000年上升了23．2个百分点。2000—2007年，全国普通高中在校生规模由l 201．3万人增加到2 522．4万人，增长110％，7年内普通高中规模翻了一番。
幼儿教育规模逐步扩大，呈现出新的加快发展势头。2000—2007年，幼儿教育规模增长了104．6万人，在经历了一个发展低谷后逐步实现了规模的连续增长。
残疾儿童入学机会逐步增加，特殊教育办学水平不断提高。2007年，全国特殊学校达1 618所，比2000年增加78所；全国各级特殊教育在校生41．3万人，比2002年增长4．2万人，增长了11．4％。以特殊教育学校为骨干，以随班就读和特教班为主体的特殊教育格局基本形成。
(二)基础教育发展极大地提升了国民整体素质，为增强国力和改善民生做出了重要贡献
目前，我国15岁以上人口平均受教育年限达8．7年左右，比1982年提高了3．5年；新增劳动力平均受教育年限超过11．5年。其中，高中阶段教育和义务教育的贡献率为91．5％。
200l一2007年，普通初中、普通高中毕业生数达1．77亿，向社会直接输送了具有初中、高中文化的新生劳动力8 163万人，支撑了我国经济快速发展。同时为高等院校输送了数以千万计的优秀生源，支撑了高等教育的大众化。
(三)基础教育实现教育公平迈出重要步伐，促进了社会公平与和谐
近年来，国家通过一系列重大政策和专项工程的实施，有效遏制了城乡教育发展水平差距扩大的趋势，生均仪器设备、生均预算内事业费和专任教师学历合格比例等逐步缩小。
进城务工人员子女入学状况得到明显改善。据2007年教育事业统计，进城务工人员义务教育阶段随迁子女有。765．7万在城市就学，其中在公办小学和公办初中就读的比例分别是77％和80％，其他就读于民办学校。
(四)全国城乡实现免费义务教育，经费保障机制逐步完善
基础教育公共投入快速增长。2002—2007年，我国基础教育财政预算内教育拨款由1 958．1亿元增加到3 611．9亿元，5年间增加l 653．8亿元，增加了84．5％。
从2006年春季学期开始，农村义务教育经费保障机制改革率先在西部实施，在西部农村实行了义务教育免除学杂费。2007年春季开始，全国农村全部免除义务教育阶段学杂费。2008年秋季开始，全国城市也全部免除了义务教育学杂费。
义务教育经费已全面纳入公共财政保障范围。新机制实施以来，中央和地方共投入资金1 093亿元，其中中央515亿元，地方578亿元，惠及40多万所义务教育学校，明显提高了农村学校的经费保障水平。中西部地区约1 100万家庭经济困难寄宿生享受了生活费补助，“两免一补”惠及1．5亿名农村义务教育阶段中小学学生。
二、问题与挑战
(一)面临的主要挑战
建设人力资源强国需要快速提升国民整体素质。目前我国整体上人均受教育水平还比较低，15岁以上人口平均受教育年限仅为8．7年，远远落后于美国(2000年为12．05年)、俄罗斯(2000年为10．03年)、韩国(2000年为10．84年)等国家的水平。提升我国国民素质、综合国力和国际竞争力水平，迫切需要基础教育全面快速发展，为之做出基础性贡献。
构建和谐社会要求更加关注教育公平。教育公平特别是义务教育阶段的公平，是社会公平的基础和底线，是社会公平价值在教育领域的延伸和体现。提高基础教育受教育机会和享有基本公共服务的公平，是进一步实现基础教育持续健康发展的必然选择，应成为各级政府和全社会的共识，成为我们制定公共教育政策的基本出发点，成为今后基础教育发展的主要价值取向。
建设创新型国家需要进一步深化基础教育改革。培养造就一大批高素质的创新型人才，基础教育是前提。基础教育在国民教育体系中教育人口最多，教育年限最长，对增强全民创新意识、支撑培养高层次创新人才的高等教育发展、提升国家整体创新能力，都具有重要影响和推动作用。需要不断推进基础教育改革创新，加快完善创新型人才培养体系。
社会主义新农村建设呼唤加快发展农村基础教育。伴随社会主义新农村建设和现代农业的发展，形成城乡经济社会发展一体化新格局，既离不开一批有文化、懂技术、会经营的新型的农村建设者，也要求整合多种教育、培训、科技、文化资源以提升农村学校的服务功能。新农村建设对基础教育尤其是农村义务教育发展模式及人才培养目标必将不断提出新的要求。
日趋激烈的国际竞争要求不断提高教育现代化水平。世界许多国家，无不将大力提升基础教育现代化水平作为教育发展的重点。从义务教育经费投入比例来看，无论是发达国家还是发展中国家，来自政府的公共教育经费都占到义务教育投入总额的85％～90％。教育质量问题是当前世界各国教育改革特别关注的重要问题。一些国家特别制定了针对天才或资优学生的培养计划，突出卓越人才的培养。一些国家通过立法强化人才培养成效，围绕提升国家竞争力，设计和实施针对不同层级教育的不同项目，重点加强数学、科学、技术、工程教育，强化科学家和工程师的培养以确保国家人才资源建设。尤其值得注意的是，最近美国等一些国家投入巨额资金应对金融危机时，都把加强教育作为优先领域和重点对象。
(二)存在的主要问题
义务教育巩固和提高任务艰巨，发展不均衡问题突出。农村义务教育基础依然薄弱，相当一部分农村小学、初中校园校舍、图书仪器装备、体育美育卫生设施等达不到国家规定标准，大班额现象非常普遍，信息化装备严重不足，危房改造任务十分繁重；一些学校由于办学条件和师资配备达不到要求，教育基本质量难以保障。全国还有42个县尚未普及九年义务教育，广大已经普九的农村地区，普及程度还不巩固，一些地方辍学问题依然比较严重。从全国整体上看，虽然入学率保持了较高水平，但九年义务教育巩固率和完成率等还有待进一步提高。保障进城务工人员随迁子女平等接受义务教育和做好农村留守儿童教育工作面临新的挑战。区域之间、城乡之间在教育经费投入水平、师资配备、教学设施设备以及教育质量等方面还存在较大差距。特别是同一区域内学校之间办学条件和水平发展不均衡，义务教育阶段的择校现象难以遏止。近年来实施素质教育取得了一定进展，但片面追求升学率的倾向仍然相当普遍。以公共财政为支撑的义务教育经费保障新机制还有待进一步完善，教育质量、师资水平和管理水平还有待进一步提高。
幼儿教育发展严重滞后，成为国民教育体系中最薄弱的环节。我国幼儿教育事业的发展明显滞后，幼儿教育三年毛人园率低于世界平均水平，远远落后于发达国家，也落后于发展中人口大国墨西哥和巴西。农村地区幼儿教育资源严重匮乏，三年毛入园率不足35％，城乡差距显著且有继续扩大的趋势。幼儿园收费亟待规范，城市一些幼儿园高收费的问题较为严重，入园贵的问题普遍存在。幼儿教师待遇低，职务晋升、专业培训等均存在许多问题。一些幼儿园办园条件和办园质量难以保障，安全隐患严重。一些地方对幼儿教育的投入严重不足，没有建立明确的幼儿教育成本分担机制，对于公办幼儿园成本中财政拨款的比例、收费的项目及收费标准的限定都不明晰．家长负担比例较大。
普通高中发展区域差距明显，中西部农村普及水平偏低。中西部农村地区普通高中发展整体上薄弱，普及率较低，学校办学条件和教育质量与东部地区普通高中相比差距较大。学校普遍班额过大，相当一部分学校达不到基本的办学标准。普通高中的经费投入保障机制尚不明确，政府投入比例过低，学校办学经费紧张，负债普遍。许多学校办学缺乏特色，人才培养模式单一，片面追求升学率倾向严重。
特殊教育资源匮乏，教育水平亟待提高。特殊教育学校数量严重不足，且分布不均，地区差异大，一些农村地区还没有建立起特殊教育机构。适龄残疾儿童少年接受义务教育的比例还远远低于普通学生，能够接受高中阶段和大学教育的残疾学生更少。特殊教育经费投人不足，许多特教学校校舍、设备简陋，特别是专用教学和康复设备奇缺。面向残疾学生的资助、保障体系还不健全。特教师资短缺，专业化水平不高，经常化、制度化的特教教师培训制度尚未建立。
三、战略与目标
(一)指导思想
未来基础教育发展要以科学发展观为指导，努力做到“四个坚持”。
——坚持优先发展。确立基础教育在国家发展战略和国民教育体系中的全局性、战略性、基础性地位，加大国家对基础教育的投入和支持力度，将其优先纳入基本公共教育服务体系和国家基本建设的重点领域，努力促进基础教育实现又好又快发展，努力提高现代化水平。
——坚持育人为本。把学生的全面发展作为学校工作的中心，切实加强内涵建设，全面实施素质教育，确立先进的教育理念，建设现代化的课程教材体系，实现科学的管理，建设高水平的教师队伍，使学生得到积极主动、生动活泼的发展。
——坚持促进公平。强化政府基本公共服务职能，坚持基础教育的公益性和普惠性，缩小教育发展差距，为落后地区、薄弱学校和不利人群提供更多支持与援助，让每个受教育者都能分享基础教育改革发展的成果。
——坚持改革创新。进一步解放思想，坚持“三个面向”，更新教育观念，改革人才培养模式，深化教育教学改革，创新评价机制与方法。充分发挥地方政府、基层学校和全社会的积极性，坚持因地制宜、分类指导，加强省级统筹，完善以县为主管理。鼓励改革实验，为基础教育发展提供新的动力。
(二)总体目标
——全面提高基础教育普及水平。到2020年，基本普及从幼儿到高中的15年基础教育。国民平均受教育水平从初中文化程度提高到高中文化程度，新增劳动力平均受教育年限提升到13．5年左右，达到同期中等发达国家平均水平。大中城市和经济发达地区率先实现基础教育现代化。
——全面提高教育质量。高质量完成国家规定的培养目标，为学生终身发展奠定扎实的科学文化基础，使学生得到积极主动、生动活泼的发展，社会责任感、创新精神和实践能力显著提高，适应未来国际竞争和时代发展的需求。
——全面推进基础教育体制改革。巩固完善地方负责、分级管理的基础教育管理体制，强化政府投入责任，动员社会广泛参与，保障基础教育优先发展和可持续发展的体制机制基本确立。学校发展更具活力，区域发展更具特色。
(三)分类目标
——九年义务教育发展目标：2010年，完成西部地区所有县级单位的“两基”攻坚任务；2020年，全国小学入学率和初中入学率保持99％以上，九年义务教育按时完成率达到95％；全国适龄的视障、听障、智障儿童义务教育阶段的入学率达到或接近普通儿童的水平；进城务工人员随迁子女享有平等接受义务教育的机会。
——高中阶段教育发展目标：2012年，全国高中阶段教育毛入学率达到85％左右，东部发达地区达到90％以上，中部地区达到85％以上，西部地区达到80％以上；2020年，全国高中阶段教育毛入学率达到90％以上，实现基本普及高中阶段教育目标，高中阶段教育毛入学率东部地区达到95％以上，中部地区达到90％以上，西部地区达到85％以上；保持普通高中与中等职业教育规模大体相当。
——幼儿教育发展目标：2012年，城市和东部发达地区普及学前三年教育，其他地区在普及学前一年教育的基础上使学前三年毛入园率达到50％以上；2020年，基本普及学前三年教育，毛入园率达到80％左右，满足人民群众接受幼儿教育的基本需求；积极开展0—3岁幼儿早期教育。
——特殊教育发展目标：2012年，中西部地区适龄的视障、听障、智障儿童义务教育入学率达到70％，经济发达地区和大城市将基础教育特教对象扩大到中、重度智障、脑瘫、自闭症、语言障碍、多重残疾和其他类型特殊儿童；2020年，全国适龄的视障、听障、智障儿童义务教育阶段的入学率达到或接近普通儿童的水平，基本满足重度肢体残疾、重度智力残疾、孤独症、脑瘫和多重残疾儿童接受基础教育的需求。
四、对策与建议
(一)加快幼儿教育普及步伐
幼儿教育是国民教育体系的重要组成部分，是学校教育制度的第一阶段，终生教育的起始阶段。各级政府要把加快发展幼儿教育作为发展教育、改善民生的一项重要任务，纳入经济社会发展规划和教育事业发展规划，纳入公共服务体系，建立以政府投入为主、社会参与和家长付费合理分担教育成本的投人体制。加强幼儿教师队伍建设，完善幼儿园教师编制标准，明确和落实保障幼儿教师待遇的各项政策，把幼儿教师的培养培训纳入当地教师教育规划，规范幼儿教师管理。
重点发展农村幼儿教育。将农村幼儿教育纳入农村公共事业和新农村建设规划。在幼教资源短缺的农村地区，要以政府投入为主，加大投入力度，加快发展幼儿教育。实施“校改园工程”、“中西部农村幼儿园建设工程”和“中西部农村幼儿教师培训工程”，逐步形成农村幼儿教育发展和保障体系。
积极发展城镇幼儿教育。优化幼儿园布局结构，落实城市小区配套幼儿园的规划管理政策。政府要通过购买服务等多种方式，扶持和资助企事业单位幼儿园、街道幼儿园和民办幼儿园，促进公办、民办幼儿园协调发展。实施“贫困家庭幼儿人园资助计划”，关注并妥善解决进城务工人员随迁子女的入园问题，为城市低收入家庭儿童提供基本的幼儿教育服务。
(二)大力促进义务教育均衡发展
国家重点支持西部地区实现义务教育全面普及，鼓励和支持各地因地制宜提出义务教育巩固和提高的目标和措施。重点提高残疾儿童义务教育普及水平，完善保障进城务工人员随迁子女接受义务教育的体制。建立健全农村留守儿童的关爱机制和服务体系。设立专门学校解决一些特殊儿童接受义务教育问题。建立和完善针对家庭经济困难学生和学习困难学生的帮扶制度。确保每个适龄儿童及时入学和完．成学业，基本消除辍学现象。
全面推进标准化学校建设，让每一所学校都达到合格标准。国家制定全国义务教育学校办学条件基本标准。各省、市、自治区可根据国家标准制定本地区办学标准，提出全面改善义务教育学校办学条件的规划和实施步骤。国家设立专项经费，率先实施中西部农村地区义务教育学校标准化建设工程，分地区、分年度新建和改扩建一大批农村中小学，确保2020年前将所有义务教育学校建设成符合国家办学条件标准的合格学校。先期启动中西部农村义务教育学校校舍安全工程，基本实现全国校舍达到国家颁布的抗震设防安全等级标准。
均衡配置公共教育资源，逐步实现义务教育公共服务的均等化。坚持把普及和巩固农村义务教育作为重中之重，制定区域内城乡一体化的财政拨款标准，落实新增教育经费向农村倾斜的政策。在城乡全域内规划统筹城乡发展和学校布局。在普遍实现县域内义务教育均衡发展的基础上，逐步扩展到更大范围实行教师同城同工同酬，基本消除校际教师收入差距，实行校长和教师定期交流制度。鼓励大中城市和经济发达地区积极探索义务教育优质均衡发展的模式。
全面提高教育质量，让每个孩子都能接受更好的义务教育。全面落实义务教育课程方案，开足开齐国家课程，配齐配足合格教师。建立和完善以县为主的质量管理机制，加强对区域内义务教育课程实施情况的监督检查，实施对辖区内每所学校的基本教育质量评估和管理。重点提高农村义务教育质量。基本消除薄弱校，基本消除大班额，鼓励有条件的地区逐步推行小班化教学。
继续实施农村中小学现代远程教育工程，建立覆盖中西部所有农村中小学的信息化网络，共享优质教育资源。跟踪世界基础教育发展趋势，借鉴国外先进经验，发挥中国基础教育的传统优势，改进教育教学方式，提高我国基础教育的整体水平和国际竞争力。
(三)以内涵建设为重点，积极发展普通高中教育
重点扶持农村和中西部普通高中教育的发展。国家实施中西部县域普通高中建设工程，加大对中西部贫困地区和财政困难县、少数民族地区普通高中教育的扶持力度，缩小地区之间高中教育办学水平的差距。积极鼓励大中城市高中通过支教或远程教育等形式支持中西部县域高中发展。
深入推进课程改革，提升普通高中教育质量。研究制定各学科质量标准和教学指南。大力推进教学方式和学习方式的变革，深化课堂教学改革，加强实验教学、研究性学习和社会实践，着力培养学生的社会责任感、创新精神和实践能力。全面实施学生综合素质评价和学业水平考试制度，逐步减轻学生过重的课业负担。加强普通高中教育质量管理制度和机制建设，建立并实施学生学业质量分析、反馈与指导系统和教育质量监测体系。
建立学校发展与质量报告制度。切实推进普通高中教育的多样化与学校的特色化发展。鼓励和支持有条件的高中与大学、科研院所合作开展创新人才培养和试验，为优异学生的成长和发展创造条件。
深化普通高中投入体制和办学体制改革。完善普通高中以政府投入为主，家庭适当分担成本的经费投入体制。科学核定普通高中办学成本，逐步提高生均拨款标准，合理确定学校收费标准。
积极化解普通高中债务。建立和完善普通高中贫困学生资助帮扶体系和制度。加强普通高中教育法制建设。积极鼓励普通高中进行办学体制多样化改革探索。加强对民办学校的扶持、管理和引导，努力形成公办学校和民办学校共同发展的格局。
(四)完善特殊教育体系，提高特殊教育水平
全面提高残疾儿童少年义务教育普及水平，不断完善残疾人教育体系。把残疾儿童作为普及义务教育的重点，全面实施免费义务教育。国家实施中西部特殊教育学校建设工程，加强特殊教育学校建设。加快发展以职业教育为主的残疾人高中阶段教育，为残疾学生就业和继续深造创造条件。加快推进残疾人高等教育发展，进一步完善国家招收残疾考生的政策。因地制宜发展残疾儿童学前教育，有条件的城市和农村地区要基本满足残疾儿童接受学前教育的需求。鼓励社会力量举办学前特殊教育机构。
建立特殊教育经费保障机制，提高特殊教育保障水平。中央财政设立并逐步提高特殊教育专项补助费，地方各级人民政府要继续设立特殊教育专项补助费并不断提高。要从特殊教育学校人数少、班额小、运行成本高的实际出发，制定科学合理的特殊教育学校(院)生均公用经费标准，合理确定教职工编制标准，保证学校正常教学需要和可持续发展。在普通学校随班就读学生的生均公用经费标准参照当地特殊教育学校标准执行。切实采取措施改善特殊教育教师待遇，提高特殊教育教师津贴。
加强特殊教育的针对性，提高残疾学生的综合素质。注重学生的潜能开发和缺陷补偿，培养残疾学生乐观面对人生，全面融人社会的意识和自尊、自信、自立、自强精神。全面推进随班就读工作，重点推进县(区)级随班就读支持保障体系的建立和完善。加强特殊教育教师培养培训工作，适应残疾儿童少年教育普及水平提高的需要，加强特殊教育师范院校专业建设，鼓励优秀高校毕业生到特殊教育学校任教。
(五)切实保障进城务工人员子女平等接受义务教育
进一步完善保障进城务工人员随迁子女接受义务教育的体制。各级政府应将包括进城务工人员随迁子女在内的常住人口全部纳入区域教育发展规划，将进城务工人员随迁子女义务教育发展经费全部纳入财政保障范畴，将进城务工人员随迁子女就学情况纳入全国电子学籍管理系统。中央建立对接受进进城务工人员随迁子女就学较为集中的地区的专项资助政策。完善城区进城务工人员居住集聚地学校配套建设的政策和措施。
建立健全农村留守儿童的关爱机制和服务体系。建立由党委政府领导牵头，有关部门参加的农村留守儿童工作协调机构。加快农村寄宿制学校建设，优先解决留守儿童寄宿的需求。加强留守儿童自我保护、安全、法制、心理健康等方面的教育。普遍设立亲情电话，建立和完善与家长或监护人的定期联系制度。充分发挥农村中小学共青团和少先队的作用，广泛开展手拉手、一帮一活动。
努力解决好进城务工人员子女接受学前教育和高中阶段教育问题。建议各地把进城务工人员子女纳入当地幼儿教育事业发展规划，采取多种途径为进城务工人员子女提供接受幼儿教育的机会。城市中等职业学校尽可能向进城务工人员随迁子女开放，为他们提供接受学历教育和职业培训的机会。对于省内流动的进城务工人员随迁子女接受普通高中教育，各地应积极完善政策措施，予以保障；对于跨省区流动的进城务工人员随迁子女在流人地接受普通高中教育问题，鉴于现行高考政策，应当慎重研究，通过试点，积极探索，因地制宜地采取措施。