四、大学章程的生成机制

大学章程的制定过程就是学校治理机制的形成过程，也是学校各种权力主体之间的博弈过程。通过对大学章程制定机制的比较分析，基本能够探析现阶段大学治理结构的真实运作情况，有助于改进和完善大学治理结构与治理机制。章程通过机制是大学章程生成机制的核心和关键，根据目前各校章程附则部分对于章程制定主体、修改和解释程序的规定，大学章程的通过机制大体有两种模式，一种是党代会模式，一种是教代会模式。(参见表2)北京化工大学、吉林大学、武汉理工大学等学校的章程规定章程由党代会审议通过，教职工代表大会、校务委员会(吉林大学)、校长办公会(武汉理工大学)在章程制定过程中负责审议或者审定;北京师范大学章程则规定由党委会、全委会审议通过。上海交通大学、黑龙江大学、华东师范大学、中国政法大学、华北电力大学、合肥工业大学等学校的章程规定教职工代表大会负责审议通过学校章程。合肥工业大学、华东师范大学规定党委会审议，华北电力大学规定校长办公会审议，黑龙江大学则由教职工代表大会审议并通过。

章程作为大学治理的根本纲领，理应由学校最高权力机构来通过，但是显而易见，目前大学章程制定过程中谁是大学最高权力机构存在争议。教代会还是党代会，或者是专门设置章程制定的特别机构，比如师生代表大会、章程制定会议等。同时，章程的制定、生效与章程的解释、修改密切关联，决定着有权解释主体和有权修改主体。吉林大学在章程制定过程中认为，教代会是教职工参与民主管理的组织形式，而非学校最高权力机构，由其通过章程的法律依据和权威性不足;成立特别的组织机构，则缺乏合法性;最后，“无奈之中”，依据高教法和党章的规定，由党代会制定和通过章程，由党委会和党代会负责章程的修改。但是，按照政治学基本原理与制宪理论的基本常识，章程等基础性的规范应由民意机关而不是党的机关通过更为合适，尽管在我国高教法规定的体制下，校党委是学校领导的核心，甚至被视为学校的最高决策机构(这一定位是否合适值得商榷)，但是党的委员会、党的代表大会并不能构成充分反映师生员工意志的民主渠道和机制，它们不同于教职工代表大会。以此论，学校党委和党的代表大会更应定位为章程制定的领导者，有权提出章程草案或制章建议，有权对章程草案内容进行审议，却不宜作为章程的制定者，不宜赋予其权力直接通过章程。章程的生成和通过机制不是单纯的形式问题，更反映着学校管理者对学校各类主体的尊重程度，而这种尊重可以视为大学治理、大学章程所欲达到的重要境界，即学校在教师、学生与学术面前的谦卑。有观点认为，理想的大学章程生成机制应当充分利用现有机制，如学校党委领导、校长为代表的行政系统起草，党代会、教代会、学代会等的充分讨论和审议，最终，由特别设立的章程通过机构(“师生员工代表大会”)予以通过，这种特别机构既可以是专门组织的，也可以是教代会和学代会的合并，在最低程度上，学校的章程也应当由教代会予以审议和通过，如此才能使学校章程更具权威性和合法性。

表2  大学章程的生成机制比较

基于目前各高校制定章程的基本经验，大学章程的制定和生效过程应当坚持党的领导、行政负责和民主参与的原则。强调党组织在大学章程制定过程中的领导地位并不等同于学校党委或者学校党代会应当是通过章程的权威机构，而是应当发挥党组织在章程制定和生效过程中总揽全局、协调各方的作用。强调行政负责的原则并不等同于以校长为代表的行政系统负责章程的起草和审议，而是发挥行政系统的组织优势，成立章程起草委员会，组成人员既要有学校的党务工作者、行政工作者，还要有教职员工代表，同时注意吸收教育、管理和法律专家等参与，在保证章程充分反映各方意见的基础上，确保章程体现教育规律和管理规律以及章程的规范性。强调民主参与的原则并不局限于由教职工代表大会或者师生员工代表大会通过章程这一形式，而是强调章程制定过程中教职员工和学生的广泛参与、充分讨论，必要时可以组织听证会、意见征集座谈会等形式吸收民意。由此，现阶段各校章程理想的生成机制可以归纳为:学校专门成立章程起草委员会，形成学校章程草案，面向师生员工公布草案征集意见，党委会或者党政联席会议、校长办公会等对章程进行审议和审定，校长提交教职工代表大会审议通过，报教育行政主管部门备案。

结 语

经济社会发展到一定阶段，必然要求各种体制相应变化。这不仅表现在行政管理体制改革、社会管理体制创新上，亦体现在各种社会组织体内部治理结构的调整和变革上，大学治理体制改革是其中的一个方面。当然，任何体制改革一方面要适应经济社会文化等大环境的变化，另一方面要反映自身发展规律，同时应遵循体制变革的原理、逻辑和一般规则。大学治理体制重构一方面要切合整个社会改革的进度，另一方面要充分体现大学治理的一般规律，并将大学章程作为大学改革的基础。大学章程应当避免千篇一律，不同的大学在制定章程时应当挖掘自己的历史资源、凝练自己的文化特征、突出自己的办学特色，在办学目标、运行机制和具体制度上应根据办学的根本需要做到与众不同，也就是说，在大学章程框架体系上不求“千校一面”，在大学管理体制上也应有所差别，在具体的大学制度上要有所创新。大学治理不同于国家治理，但都需要讲民主、讲规范，都有治理主体多元化的趋势，也都面临着重构权利与权力关系的现实命题。从这样的意义上看，依法治国和依法治校不仅有近似的原理，它们之间实际上也存在相当的关联性。