来 源：《中国高教研究》  2012年第5 期

【摘要】：随着社会和高等教育的发展，我国高校专业退出机制从早期对国家控制的强调逐渐和专业质量以及毕业生就业率联系起来。从公共政策的视角看，国家制定的高校专业退出机制既有它的价值，也有它的局限。而我国高校专业退出机制的路径突破在于大力发展第三方评估、后续政策的跟进、提高高校自主性和自律性以及重视课程在专业中的地位。

【关键词】：专业；退出机制；公共政策

中华人民共和国教育部在《关于做好2012 年全国普通高等学校毕业生就业工作的通知》中指出：省级教育行政部门和高等学校要紧紧围绕国家和地方“十二五”规划要求，超前部署国家战略性新兴产业等所需专业设置和人才培养工作。探索建立高校毕业生就业和重点产业人才供需年度报告制度，健全专业动态调整和预警、退出机制，对就业率连续两年低于60%的专业，调减招生计划直至停招。关于高校专业退出的这项规定，自通知颁布之日就引起了社会各界对于大学使命、大学和市场、大学和政府之间关系的热烈争论。笔者试从公共政策的视角对我国高校专业退出制度进行分析，希望在一定程度上使我们对我国高校专业退出机制有一理性的认识。

一、我国高校专业退出机制的历史发展

新中国成立后，我国高校的专业设置制度主要借鉴的是苏联的高等学校制度，是高度计划经济的产物。专业设置的标准主要是按国家的行业部门进行分类， 其主要目标是培养各行各业所急需的专门人才，这时的专业设置具有很强的行业针对性和政府控制性。1961 年，中共中央在《教育部直属高等学校暂行工作条例（草案）》中第九条规定，各直属高校专业的设置、变更和取消，必须经过教育部批准。在接下来的20 多年里， 我国高校专业设置和退出主要依据的是这项草案以及1963 年由国家计划委员会和教育部联合发布的关于修订《高等学校通用专业目录》和《高等学校绝密机密专业目录》两项决议。“文化大革命”后历经10 年的修订，1989 年4 月4 日国家教育委员会发布《普通高等学校本科专业设置暂行规定》。其中第四章第15 条明确指出： 专业设置的审批工作要严肃认真。对违反规定有下列情形之一的，国家教育委员会将视具体情况，令其限期整顿、调整、停止招生直至撤销该专业。这三种情形包括：虚报条件筹建或正式设立专业的；超越审批权限擅自设立专业招生的；不按规定备案的。1998 年，国家教育部在《普通高等学校本科专业设置规定》第七章第37 条中指出：对违反本规定私自设置和调整专业的，教育部和学校主管部门可视具体情况，令其限期整顿、调整直至撤销该专业。在1999 年的《高等学校本科专业设置规定》第七章第30 条指出： 对违反本规定擅自设置和调整专业的，或办学条件达不到专业设置标准、教学质量差、毕业生长期供过于求的，教育部或学校主管部门应责令其限期整顿、调整，情节严重的可撤销该专业。2011年10 月11 日，教育部在《普通高等学校本科专业设置管理规定（征求意见稿）》第六章第26 条中指出，高校的专业设置在教育教学过程中出现以下情形：办学条件严重不足；教学质量低下，师资、开设课程等低于标准；明显不适应社会需求，就业率过低，教育部或高校教育主管部门应责令有关高校限期整改，问题严重的，暂停该专业招生。同年11 月22 日，教育部在《教育部关于做好2012 年全国普通高等学校毕业生就业工作的通知》中又明确指出，对就业率连续两年低于60%的高校专业，调减招生计划直至停招。

从以上条例我们可以看出，对于我国高校专业退出的规定一直是本科专业设置规定中的一个不可缺少的部分。不同的是，随着社会以及高校自身的发展，这项规定也随之发生了变化。如果说在前期，关于高校专业退出的规定强调的是国家、政府的控制，那么随着高等教育规模的扩展，随着高等教育在社会发展中作用的日益凸显，随着国家把专业设置的自主权归还给高等学校和地方政府，高等学校专业退出逐渐和社会需求、和毕业生就业率紧密地联系在一起。高等学校的本科人才培养必须以满足适合社会的某一方面或几方面为基本目标，脱离了社会需求谈论高等学校的人才培养和专业改革，是不现实的。因此，用毕业生的就业率作为决定高校具体专业是否退出的指标之一，一方面起到了连接高等学校与社会发展之间的桥梁作用；另一方面也体现了政府宏观调控的作用，具有一定的合理性，这种合理性也可以从公共政策的视角进行分析。

二、我国高校专业退出机制的合理性解读

自20 世纪公共政策在美国兴起以来，关于公共政策的定义就呈现出纷繁复杂的态势。安德森认为公共政策是“一个有目的的活动过程，而这些活动过程是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的。”据戴维·伊斯顿的观点,公共政策是对全社会价值所进行的权威性分配,即通过政策实施,让一部分人享用一些资源而排斥另外一些人对该资源的享用。我国学者认为公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。虽然不同的学者从不同的角度界定公共政策，但不可否认的是，他们都认为公共政策是与以政府为主的公共部门的活动联系在一起的，是为了解决社会发展问题而从事的活动。其目标是为了维护公共社会利益，对于社会的发展，具有一定的价值和合理性。我国现行的高校专业退出机制，作为一项公共政策，它的合理性主要体现在以下3 个方面：

1. 我国高校专业退出机制具有政策引导性。公共政策作为执政党、国家或政府的公共管理的工具或手段,服务于社会经济的发展和文化的进步。制定和实施公共政策的主要目的是针对由社会利益矛盾而引发出来的公共社会问题，去确立一定的行为准则，利用这些准则去调整有限社会资源的配置，规范人们的行为， 使人们的行为能够依据某种目标前进，从而引导社会的发展。高等教育是一项事关国家长远发展的大业，高等学校的专业设置决定着人才培养的规格和教育的质量，决定着教育资源的配置和优化，进而决定着整体国力的提升。新中国成立以来，我国高等学校基本上是在政府主导下发展的，高等学校对于政府具有较大的依赖性。这种依赖性体现在高校的专业设置上就是专业和国家行业部门一一对应，在专业退出上也是政府说了算。1998 年颁布实施的高等教育法和高校专业设置规定把高校专业设置的权利在一定程度上归还给了高校和地方政府。但是，一方面，从对传统的集权文化强的路径依赖转变为重视自身独立主体地位需要有一个渐进的过程；另一方面，由于“强国家弱社会”的体制弊端，高校虽然有了一定的决定专业去留的自由，但自身的自律机制以及社会的监管机制却并没有随之有效地建立起来，尤其是地方新建本科院校，由于自我约束机制和自我定位意识的缺乏，为了追求所谓的规模效益，往往会不顾自身实际状况而大量设置专业。在这种状况下，为了控制质量，规范高校办学行为，政府对高校专业退出机制进行一定程度的宏观控制对于我国高校专业设置的发展是有一定的导向和约束作用的，对保障我国高等教育事业的健康发展非常必要。

2. 我国高校专业退出机制具有问题指向性。从公共政策的目标取向看,公共政策的制定是为了解决某一或某些社会公共问题, 具有明确的问题指向性。一般来讲，问题可以分为社会问题、公共问题和政策问题。其中社会问题的外延最为广泛，当社会问题引起了广泛的社会关注或影响较大时，社会问题就成为公共问题；当公共问题引起了社会的广泛关注以至于政府把其列入政府的议事日程，公共问题就成为了政策问题。国家对政策问题进行研究，并在研究的基础上制定的规章制度，其目的就是为了解决这个引起广泛关注的社会问题。我国自高等教育扩招以来，高校的规模、数量和毕业生人数有了飞速的发展。但与此相伴而生的一方面是一年比一年严峻的高校毕业生就业难的现状，另一方面却是一些行业招不到急需的人才的困境。这种结构性失业引起了政府和社会各界的广泛的关注。这种结构性失业的原因在一定程度上是因为高校在面向社会依法自主办学的过程中自主意识和特色意识的缺乏，对人才市场的判断缺乏必要的理性，以及由此而导致的专业设置上的趋同。有学者在对我国2008 年本科院校专业设置统计中发现，有86%的院校设有英语专业， 有81%的院校设置有计算机科学与技术专业35。这种专业上的趋同不仅导致了社会资源的大量浪费，而且造成了毕业生就业过程中的困难。现阶段教育部提出的关于高校专业设置预警、退出机制的规定一定程度上是为了解决在高等教育大众化阶段，我国高校因专业设置趋同，质量良莠不齐而造成的“结构性失业”这一引起社会广泛关注的社会问题。

3. 我国高校专业退出机制具有公共利益性。日本公共政策学者药师寺泰藏认为：公共政策的意思与其字面意思相同，即为“公共”而制定的“政策”］。也是就说，公共政策所维护的不是某个人或某个团体的利益, 不是实现个人或少部分人的利益诉求, 而是大部分人或大多数团体的利益诉求。现实社会中存在着各种不同的利益群体， 它们之间不可避免地会有摩擦、冲突、矛盾和对抗。社会契约论告诉我们，同质的、原子式的个人对自身利益的追逐，将会导致“一切人对一切人的战争”的“霍布斯丛林”。因此，公共政策的制定必须从全社会的整体利益出发,利用公共政策这一工具，平衡好全体社会成员的利益以及各利益团体之间的利益诉求。我国高校专业设置实际上涉及很多的利益相关者，这些利益相关者的利益诉求是不一致的。从高校的角度出发，设置大量的学科可以带来大量的显性或隐性的收益。正如李岚清同志在其教育访谈录中指出：为了成为综合性大学，一些专业性高校增设的新学科、新专业往往是自己的弱势学科专业，它们各自都想向综合性高校的方向发展，从而使得本来就紧张的教育经费由于资源上的不合理配置和新的重复建设而显得越发拮据。不论走到哪里，“教育经费严重不足”几乎成了永恒的主题。由于社会资源的有限，对重复设置专业所需资源的大量投入意味着对于其他专业投入的减少。这不仅造成了社会资源使用效率的降低，同时也会导致高校培养同一专业人才数量的供大于求，造成了高校毕业生的就业困难。资源的浪费和结构性失业这两种现象造成的后果对于国家、社会和个人都是一种损失。因此，国家制定的专业退出机制从全局出发，在一定程度上起到了协调和平衡社会各个阶层之间的利益诉求的作用，具有公共利益性。

三、我国高校专业退出机制的局限性解读

社会问题之不同于自然问题在于它是关于人的问题，因此，任何公共政策都不是价值中立的，也不是全能的。它在解决或试图解决一些政策问题的同时，同样具有一定的局限性，我国高校专业退出机制同样也不例外。

1. 我国高校专业退出机制本身的价值冲突性。著名学者伊斯冬（Easton）从社会的权利关系视角出发,认为政策的本质就在于它能否定一些人的某些权利而使另外的人得到它。换言之，一项政策,无论是为一个社会、一个小社团或其他组织，都“包含一系列价值分配的决定和行动”。也就是说政策从来就不是价值中立的，权利利益冲突贯穿于政策的始终。从理论方面来讲，高校专业设置一般来讲有三种逻辑：一是学科逻辑， 即专业设置建立在知识本身的发展上；二是社会需求逻辑， 即专业设置与社会行业无缝对接；三是个人发展逻辑，即专业设置要服务于受教育者的个体发展需要。高等教育的历史告诉我们，这三种逻辑，在很多时候不是齐头并进的，而是充满了价值冲突的。从实践方面来讲，只要有利益、利益集团和多元利益主体存在,价值冲突就是一个永恒的社会主题。作为公共政策的高校专业退出机制，它的价值冲突主要体现在：一方面，高校专业退出机制所涉及的利益主体主要有政府、社会、高校、相关教师和学生。这些利益主体的利益诉求是不一致也不可能一致的，有的时候甚至互相冲突的。尤其是高校，对于任何一个专业的退出，他都需要解决所退出专业的人员流向问题，资金问题等一系列的现实问题。因此，作为一项公共政策，它不可能满足所有人的要求，价值冲突自然也就不可避免；另一方面，政策制定者、执行者及目标群体自身的价值取向不可避免地会影响到政策的制定或政策的理解。虽然政策的公共性要求政策主体站在公共立场维护公共利益，但是任何的利益主体都不可能是完全客观的文本解释者，任何政策都或多或少打上了决策者的人生信仰和价值追求的烙印。这也在一定程度上可以解释为什么持精英教育观的一些学者激烈地批判把专业退出和就业率挂起钩来，为什么有的学者又热烈地拥护这项政策的出台。

2. 我国高校专业退出机制执行过程的价值偏离性。当公共政策进入实施阶段后, 价值选择的主动权就落在了执行者手上，影响并最终决定政策的运行方向的是公共政策执行者自身的价值取向。换句话说，在执行阶段，如果执行者和决策者的价值取向发生冲突，公共政策的价值偏离性自然产生。教育部颁布的高校专业退出机制其出发点是为了约束高校设置专业的盲目性，一定程度上缓解社会上日益突出的大学生结构性失业的问题，是为了提高高校专业设置的质量，鼓励高校办出自身的特色。但是，我们知道，当政策进入实施阶段以后，公共政策的执行者，基于自身的利益诉求往往会使用“上有政策，下有对策”的策略，从而造成公共政策执行过程中的价值偏离。尤其是在我国现阶段，由于高校经费对于国家拨款依然具有强大的依赖性，相当一部分高校为了达到60%的就业指标，会利用各种途径，如在就业率上对校内的院系进行排队，院系则把学生的“就业率”和教师的奖金挂钩，教师就会动用各种关系，伪造就业证明。近几年的高校毕业生的“假就业”、“被就业”就是公共政策在执行过程中所产生的价值偏离的体现。

3． 我国高校专业退出机制在问题解决上的部分性与暂时性。社会问题是公共政策的逻辑起点，也就是说，公共政策的目的就是为了解决引起广泛关注的社会问题的。但是，认为一项公共政策可以一劳永逸地完全解决所有的问题的观点是不正确的，也是不现实的。一项公共政策的制定和出台只能部分地、暂时地解决它所针对的社会问题。这是因为，一方面，由于解决社会问题的可支配资源在社会总量上的有限和人的认识能力的局限性,因而政策所针对的问题,只能是部分解决而不可能全部解决；另一方面，公共政策在解决问题的过程中，由于各种价值主体的参与，本身也会引发“新”问题,而产生所谓的政策的负面影响。这些新的问题，有些是政策制定过程中所忽视的，有的是由于执行过程的价值偏离所凸显的。我国对于高校专业退出的规定，历经四次修订，如果说前期关于专业退出的规定主要解决的是政府对高校的完全控制的问题，后期规定的重心就转移到提高毕业生就业率和教育质量上来了。这些发展变化中的规定说明了公共政策在解决问题上所具有的部分性和暂时性的特征。

四、我国高校专业退出机制的路径突破

1. 大力发展第三方评估。一般来讲，世界各国的专业指导政策可以分为指令性、指导性和统计性三类。自上世纪90 年代以来，我国的专业设置政策从政府指令性向政府指导性倾斜，逐渐的把专业设置的权利交给了地方政府和高校。然而，60 年间几次专业设置的改革，往往出现“一放就乱，一收就死”的现象。此外，在我国高校的专业设置制度中，一个不可忽视的现象是“进”多“退”少，或者基本上是有“进”无“退”。这固然是由于地方政府和高校对自身利益的过分强调所造成的；另一个同样不可忽视的原因是因为我国高校专业设置政策缺乏统计性的数据，缺乏体制外的第三方机构对于地方政府和高校专业设置的有效的监督所造成的。在美国,各高校接受区域性教育评估机构的专业评估和院校评估,评估信息对公众开放,未通过评估或成绩不理想的专业自然招收不到学生而自行萎缩。英国高等教育学科专业评估机构最突出的代表是高等教育质量保障委员会（The QualityAssurance Agency for Higher Education，简称QAA），作为第三方评估机构，它负责全国高等学校的学科专业评估， 评估的结果和国家的财政资助等紧密相连。如果说在计划经济时代，第三方评估力量的缺乏对于高校专业退出机制的重要性还不明显的话，那么在政府对高等教育“放权让力”的改革过程中，高校专业设置与调整自主权的下放因为并没有形成与其相应的监督和引导机制所导致的问题将会非常的严重。因此，现阶段大力发展第三方评估应该成为我国高校专业退出机制建设的一个主要问题。

2. 后续政策的跟进。在对公共政策特性的分析中我们已经指出，由于资源的有限性，任何一项公共政策都不可能彻底解决社会矛盾或社会问题；由于政策执行过程中的价值偏离，新的问题和政策的负面效应会逐渐呈现，而这些问题的解决，召唤着后续政策的跟进。我国专业设置政策往往是一项规定刚一出台，新的规定马上就在酝酿之中。这也部分解释了政策的连续性的价值。从一定角度来讲，任何一个公共政策都不是完美的，后续政策往往是对前置政策的“救失”。因此，对于高校专业设置退出机制的完善，要求政策的制定者、政策的执行者、社会各界密切关注政策执行过程中出现的新的问题、新的矛盾，建立健全信息公开、反馈机制，及时获得第一手资料和信息，制定迅速及时的后续政策，从而尽量使公共政策本身的价值得以实现，局限性得以及时纠正。

3． 提高高校的自律性和主动性。经济学认为人是经济的主体，会追求自身利益的最大化，专业设置的一窝蜂实际上就是高校经营者在个体利益驱动下的“经济人”本质的体现。学科专业设置上的趋同现象，一方面在于高校的经营者受经济利益的驱动，希望通过大量的专业设置获得相应的政府拨款，由办学规模的扩大彰显自己的政绩；另一方面在于高等学校定位意识缺乏、特色观念淡薄。而最根本的原因是由于我国高校长期处在计划经济体制下，受政府行政管理模式的影响被动地听从于政府的计划安排，独立意识、主动性较差，而这种主动意识的丧失进而导致了高校自身定位意识和自律能力的缺乏。我们知道，高等教育机构不同于经济机构的地方在于它的教育性和发展性，它是社会的一个细胞，同时也是社会的灯塔。当然，高校明确自身的定位不是要高校回到精英教育时代的象牙塔，在高等教育日益走向社会中心的今天，回到象牙塔显然已无可能。笔者认为，在市场化的今天，一方面，高校要明确自身定位，具有一定的自律意识；另一方面，高校要发挥自身的能动性，主动地适应市场，引领社会的发展。这种适应是主动的，具有前瞻性的，是主体价值判断和自主选择基础上的适应，而不是像现在这样围着政府和市场团团转。

4. 重视课程在专业中的地位。新中国成立前的我国大学只有院系设置，没有专业。新中国成立后，为了快速培养国民建设的人才，学习苏联经验，我国大学突出强调了专业在人才培养中的地位。这种对专业的强调，按照专业进行人才培养的模式依然影响着我国现行的高校教育体制。专业，作为一种独立的人才培养实体，是我国高校招生、教学、资源分配以及进行就业指导的根本依据。对专业的突出强调往往忽视了构成专业的最重要的载体———课程的价值。也就是说，我国高校人才培养体现出“实专业”和“虚课程”的特征。这种对专业的过分强调所产生的后果，正如有学者指出的，在中国大学的专业设置模式下，人才批量生产，一个系或一个专业的毕业生几乎是从一个模子里出来，他们组成4 年不变的一个班级，选择大体相同的课程,各门课程接受同一个教师的授课，这一群来自五湖四海的学生，进校时各具差异，经过4 年的培养，他们获得了同样的知识结构，就像一个模子里出来的商品，缺乏个性化。美国的本科教育恰恰走了相反的道路，他们轻专业而重课程，强调课程自由选择与专业的自主组合，通过让学生根据自身的兴趣和就业市场的信息灵活地选修一定的课程，从而使学生的知识组合与专业配置更具弹性与灵活性,实现了使高校和学生能够主动地适应变动不居的就业市场的人才要求。在一个技术发展日新月异，就业市场变幻无常的时代里，笔者认为，高等教育要从对专业的重视转移到对课程的重视上。只有这样，高等教育才能主动的跟上社会、市场的步伐。

【作者简介：谢冉  苏州大学教育科学研究院博士研究生】