来源：《中国大学教学》 2008年第3期
摘 要：主要探析了欧盟国家质量保障与管理机制的发展及其内涵，并参考欧盟质量保障机制的推动，阐释其对当前我国高等教育质量保障与评估机制规划的启示，希望为我国未来高等教育政策规划发展提供参考。
关键词：欧盟；高等教育；质量保障
欧盟的高等教育质量管理机制，确切地说是一种“认可制”，现已成为欧盟各国大学规划其发展政策的重要方法。近年来，我国高等教育发展迅速，大学如何通过自律，建立质量保障机制，是高等教育质量保证的关键所在。因此，本文将对欧盟国家高等教育质量保障进行探析，进而阐明其目标与保障模式，希望对我国未来高等教育发展提供参考。
一、欧盟高等教育质量保障观
从大学发展史来看，大学原本是以传授知识、培育人才为主要目的。在英国，大学目的主要是培育优秀博雅的下一代精英。但在德国，大学逐渐成为以研究为主的机构。受洪堡(Von Humboldt)等知名学者的影响，以柏林大学为首的德国大学体系即以探究问题、创造新知识为主，大学是学者与研究者的集合体，研究成果成为教学内容，创造新知识为其主要任务。
质量保障在高等教育领域中从开始提出至今都还没有一个具体明确的界定，但学者Van Damme、Van derHiiden和Campbell曾尝试定义质量保障为“质量保障是评估的特殊形式，通过完成目标、监督、保障、维持或是改进的过程及模式，改善高等教育机构及课程的质量”。Diana Green认为，高等教育质量保障是指“特定的组织为向学生和社会保证高等教育的质量，根据一定的质量标准体系，按照一定的程序，对高校的教育质量进行的控制、审核和评估”。从以上研究者的定义中我们可以看出，质量保障是指提供某些实体为使人们确信某一种产品或服务能够满足规定的质量要求的适当信任度，在质量体系内所实施并按需要进行证实的、所必须的全部有计划、有组织、有系统的活动。而高等教育质量保障是指特定的实体依据一套质量评估指标体系，按照一定的过程和程序，对高校的教育质量进行控制、审核和评估，并向学生和社会相关人士保证高等教育的质量，提供有关高等教育质量的信息。
在20世纪80年代前，欧洲很多国家的大学虽已相当重视提高其教育质量，但在机构中管理层次和政策方面还没有具体的实施机制，所谓质量管理至多也只是学术界非正式的自律规范，与外部认可或绩效等并无直接关系。高等教育的大众化使各国在观念上转变了对高等教育质量的理解，树立了与高等教育大众化时期相适应的多元化的质量价值观念，融学术取向、社会取向、人文取向于一体，这是欧盟国家高等教育质量保障体系的特色之一。首先，多元化的质量价值观带来质量保障体系的多方位、多层次性，政府、学校、独立评估中介机构、专业认证机构以及新闻媒体等构成一个有机联系的统一体，对高等院校进行全面的监督。其次，多元化的质量价值观带来了用不同的标准去评估不同的层次、不同类型的高等院校教育质量的改变，也就是用包括学术标准在内的多样化的标准来评估每所高等院校，尤其注重院校的特色发展。例如在英国，高等教育质量保证署(QAA)在英格兰和北爱尔兰进行的学科教学评估使用打分评价办法，分析学习经验的六个方面：课程设置和组织、教学和评估、学生的进步和成绩、学生的支持和指导、学习资源、质量管理与提高等等。而最后结果是根据各项得分情况进行详细分析与解释，并不是各项分数的简单相加。
二、欧盟高等教育质量保障目标
1998年法国、德国、意大利和英国四国教育部长在巴黎共同签署了索邦宣言，强调建立欧盟国家一致性的共同学位整体架构，相互承认彼此的高等教育学位，以促进学生流动与就业能力，并呼吁欧盟的成员国为这个目标共同努力，力求创造欧盟高等教育区域(简称EHEA)，以确保欧盟在国际竞争环境中知识、文化、社会及科技方面的优势。同年9月24日欧盟审议会同意采纳98／56/EC号建议，并将欧盟国家导入质量保证机制，促进各国质量保障机构的跨国合作，以实现高等教育机构的质量保障。鉴于此，欧盟各国的教育部部长于1999年6月19日共同签订博洛尼亚宣言，希望在2010年能建立一个整合的欧洲高等教育区域，通过学分转换系统，提供学生“学士一硕士二级学位”的学程，推动欧盟各国之间的人才流动。
博洛尼亚宣言的签订，使得欧盟各国高等教育机构能进行更密切的交流与对话，进一步推动与促进了高等教育结构的长期变革。各国高等教育机构深刻认识到只有提升大学的包容性，更贴近劳动市场需求，并清除人才流动的障碍，才能提升高等教育的竞争力。因此，Haug与Tauch(2001)指出博洛尼亚宣言的核心目标有：(a)流动：通过建立学分转换系统和质量保障机制，增加学生与毕业生的跨国流动；(b)就业能力：各国应该建立“学士一硕士二级学位系统”，强化毕业生学位的可辨认性与可比较性，学习成果应与市场劳动力需求产生关联性；(c)竞争力／吸引力：各国应建立更具包容性的高等教育制度，以确保欧盟高等教育对世界各国的吸引力，并展现欧洲文化与科学传统的特色。
基于以上目标，博洛尼亚宣言中提出实现这些目标的具体做法，包括：(a)建立易于辨识和可比较的学位制度；(b)采取二级学位的高等教育制度；(c)采用学分积与转化机制；(d)建立质量保障机制；(e)提供欧洲各国在质量保障机制的合作；(f)提升整体欧洲向度的高等教育。BFUG(Bologna Follow-up Group)是在博洛尼亚宣言公布之后为监控宣言内容、落实进度，由签订国代表设置的一个追踪小组，以协助并协调各国落实宣言的目标，同时提供2001年在布拉格召开第二次会议时所需的相关资料。而其主要工作包括与签署国联络人、欧盟主席、高等教育学会和网络共同进行有关各国高等教育机构实施进度的评估与研究。
三、欧盟高等教育质量保障模式
1998年索邦宣言建议欧盟国家应该建立高等教育质量保障机制，其后1999年博洛尼亚宣言再次呼吁各国应进行质量保障机制的合作，建立～个可衡量并具有包容性的评价机制，以实现2010年建立以高等教育为轴心的欧洲知识体的目标。2001年的布拉格宣言中则正式要求欧盟大学联盟(简称EUA)、欧盟学生国家联盟(简称ESIB)、欧盟委员会(简称EU)与ENQA合作，构建具有共同参考标准的质量保障机制，因此ENQA在2003年委托丹麦评估协会参考Frazer(1997)、EVA(1998)的《欧盟高等教育评估报告书》及ENQA(2003)的研究，对所属成员国的高等教育评估机构进行一份问卷调查，结果显示欧盟各国高等教育所使用的质量保障模式，可按照评价方法(分为质量评估、认可、质量审核及标准化四种)和评价对象(分为机构、学程、学科和主题四种)两个方面进行分类，大致分成8种不同的模式：机构评估、学程评估、学科评估、机构认可、学程认可、机构审核、学程标准化和学科标准化。从调查报告中得知，欧盟国家质量保障模式主要推行在机构与学程的评估和认可上，而其使用的方法与工具在目前世界各国建立质量保障机制的过程中亦被广泛地运用。
1.质量评估
根据该项调查，学程评估是欧盟国家高等教育质量评估机构最常采用的评价方法，调查结果中有53％的机构以学程评估作为对高等教育机构的定期管制机制，而约22％的评估机构采用机构评估，17％的评估机构采用学科评估。
以“评估”作为质量保障机制通常可分为改善导向与绩效导向。前者促进大学自我改善，以确保其教育质量，通过评估改善学程效能和拟定长期教学发展计划等；后者则推动大学重视绩效责任，评估结果常成为经费补贴的依据。以欧盟各国目前的运作模式，绩效导向的评估以英国的研究评估(RAE)最为著名。对各高校教学质量进行外部评估的责任在英国高等教育基金委员会，它通过评估促使各高校按照标准保持和改进教学质量并与办学经费挂钩。基金委员会下设质量评估委员会具体实施质量评估，并在委员会的行政部门中专设质量评估分部。质量评估委员会的主要职责是：负责向基金委员会提供有关大学的质量状况，接受教育质量的评估报告，提出有关的改进建议等。其步骤是：以学科为中心的大学自评；质量评估分部对自评材料和统计表进行检查：评估小组实地访问最后形成对教育质量的判断。
2.认可
认可原本是美国高等教育质量保障的独特模式，原是通过非官方的学术组织，采用同行评估的方法，用来检验被认可的机构或学程是否达到评估设定的目标，并符合评估标准的一个自愿的过程。20世纪90年代后期欧盟开始重视认可机制，主要源于国际化与全球化使人力市场对高等教育所培养人才的素质更为关注，以及政府更积极要求高等教育提升办学效率，因此在博洛尼亚宣言后，认可成为欧盟国家重视的另一种质量保障机制。欧洲推行认可机制与美国最大差异在于执行认可的机构通常不是非官方民间组织，而是由获得政府补贴的半官方性质的质量保障机构。政府运用认可作为提供社会各界有关高等教育更公开化的政策工具，并用来确认高等教育机构是否符合既定标准，也用于检验有竞争性的学程质量的差异度。根据ENQA(2003)的调查结果，学程认可是欧盟各国最常使用的质量保障机制，有56％的国家采用学程认可，而仅有22％的国家采用机构认可。
3.质量审核
质量审核始于1990年英国大学校长委员会成直的“学术审核单位”(AAU)，旨在对各高校承诺的质量控制进行外部检查。及至1992年英国高教结构二元并轨，大学校长委员会又协商建立了一个统一的学术审核机构——高等教育质量委员会(HEQC)，把“学术审核单位”并入其中。高等教育质量委员会主要有三种功能，即质量审核、质量提高以及学分和入学管理。与此相适应，委员会下设质量审核组、质量提高组以及学分和入学管理组。该委员会是个自动调节机构，主要是提供各种服务，帮助高校更有效地实现它们的质控目标。
质量审核指对于质量保障机制的优势与得失进行确认，用来评判某种机制是否能有效保证被评对象的质量。质量审核类似于后设评估，即政府不涉入对机构质量评估的工作，取而代之的是鼓励高等教育机构基于自我评价的精神，设计适合学校宗旨与教育日标的自我评价质量保障机制，政府只负责对此机制能否确保教育质量进行审核。在调查中发现，质量审核主要用于机构阶层，有28％的国家采取质量审核作为对机构质量保障机制的管制工具。
4.标准化
标准化是企业界在20世纪90年代中期推动质量管理的重要工具之一。标准化质量管理不仅是一种理论，同时也是一种方法，与其相关的可操作性方法包括：(1)策略管理法。它要求在高等院校重大发展和建设问题的决策方面采用“团队攻关”等方法，组织全员参与讨论，广泛听取来自基层的意见。(2)个人管理法。这是指通过调动所有教职员工积极性、挖掘个人工作潜能和责任心而达到持续改进质量的目的的方法。(3)项目管理法。这是通过建立能够有效地计划、组织、实施和控制所有资源和活动的系统，进而成功地完成某种任务的方法。(4)过程管理法。这是一种通过不断优化操作过程、提高效率等手段，达到问题解决目标的方法。
在企业推行获得成效之后，大学和一些非营利性组织也尝试将标准化的过程导入组织质量管理机制中。标准化是通过对机构、学程或学科的质量关键绩效指标进行系统评估与比较，以互相交流经验、建立最佳实务运作的质量保障机制。目前欧盟国家普遍在学程层次使用标准化质量保障，约有14％的国家采用标准化质量保障机制，有9％推行学科标准化，其中最著名的就是英国QAA的学科标准化的教学质量评估。QAA从1998年起开始协助47个学科建立质量评估标准，2000年完成第一阶段的22个学科的标准建立工作，方式对外公布成果，2002年完成另外25个学科的标准建立工作。这些学科由于学术领域性质的差异，各学科的标准设计方式各有不同，但都有内涵描述、有效指标与表现水平的说明。
上述四种质量保障模式，根据ENQA的调查发现几乎都采用四阶段流程，包括质量保障机构计划阶段的自主设计、自我评估、同行评估和评估报告处理与追踪四个阶段。而根据Reichert与Touch(2003)为EUA进行的博洛尼亚宣言追踪报告可以看出，近年来欧盟高等教育质量保障机制的最大发展，就是各国部已经建立包含外部同行评估的质量保障机制，且政府干预逐步减少，高等教育机构的自主性与独立性进一步得到尊驾。但在欧洲整体社会环境与国际化因素的影响下，质量评估机制有与结果本位的经费补贴机制相结合的趋势。值得注意的是，为增强欧盟高等教育的国际竞争力，各国之间相互承认质量保障机制并进而推行泛欧的认可机构，负责评估机构质量审核的把关人共识也在逐渐形成。欧盟质量保证机制最终挑战在于如何确保制度的公开透明、相互交流经验以实现各国质量保障机制的相互认可，避免阻碍未来提供多元化和竞争力的高等教育的发展。
四、启示及建议
欧盟在博洛尼亚宣言中提出了终极目标在2010年建立欧洲高等教育区域(简称EHEA)，作为创造欧洲知识体的基础，并确保欧盟在国际竞争环境中的优势地位。从博洛尼亚到布拉格以及2005年的卑尔根会议，欧盟十分重视大学能否具备足够的条件以迎接21世纪的挑战，通过教育质量的评估、改进与认可，进而关注大学能否教授、生产与传播欧洲知识体的理念，成为欧盟区域发展的关键因素之一。他山之石，可以攻玉，从欧盟高等教育质量保障机制的发展中得到以下启示和建议：
首先，欧盟各国为强化良好的公民意识、创造共同的社会文化价值观，使人民具备面对知识社会挑战的基本能力，确保欧盟在全球的优势地位及高等教育的国际竞争力，发展出建构EHEA的高等教育愿景。目前我国高等教育已经进入大众化发展阶段，而对多样化需求的社会，高等教育只有为社会提供多层次、多类型、多形式的教育，才能满足社会对各类人才的需求和个性发展多样选择的要求。高等教育大众化的发展前提是多样化，多样化的高等教育要有多样化的培养目标和规格，从而也应当有多样化的教育质量标准。
其次，评估的目的在进行大学质量保障、维护大学教育质量及对社会的责任，因此我国政府应该参考欧盟模式，协助半官方专门机构的成立，长期搜集资料，深入探讨研究有关质量保障的问题。还可以仿效我国香港和新加坡的做法，从欧美国家聘请具有专业能力，又有丰富评估经验的学者专家参与质量保障机制的建构过程。在评估过程中，接受评估的学校所提供的资料与自我评估报告需具备诚信的基础，才能通过外部评估来提升学校的教育水平。而我国目前的高等教育评估基本上还是政府垄断的行为，为保证评估的效度和信度，成立政府认可的中介评估机构势在必行。
第三，研究型大学的反思。欧盟共有约3 000所高等教育机构，都负责教学、研究和知识创新等三项大学基本功能，其中约300所有较显著的研究能力，成为重研究型大学。但是这些大学多半因为学科特色与历史传承等条件才着重某些学术领域的研究，也就是说，欧盟研究型大学的形成不是以大学为主体，而是某些特色学科的学术成果，经过自然转化成为重研究型大学。这样的转化过程，值得我国教育主管部门进行所谓研究型大学定位时的重要参考，以免忽视了高等教育机构培育人才的教学使命。
第四，质量保障机制的构建需要重视大学自主与学术自由。质量保障机制的建构应该详细评估并拟定计划，还要避免仓促实施，有关教育部门可参考ENQA的创建，订出今后10年的推动计划与目标，并认真考虑政治、经济、文化等环境因素，逐步进行系统化的质量管理工作，并适度尊重大学的学术自主，避免政府的主导机制制约其良性发展。
最后，推动高等教育的跨国合作。政府应积极鼓励并协助高等教育机构进行国际间的合作，以宏观的视野推动各国之间学术机构的知识共享和经验交流。可以从校际间的重点研究计划合作开始，加大力度进一步推动全亚洲地区乃至全球的学术交流合作，使我国成为未来全球高等教育发展中不可忽视的区域。
【作者简介：张 爽，西北工业大学经济研究所在读博士研究生，副研究员，材料学院党委副书记；曾又其，西北工业大学管理学院学生辅导员；李 辉，西北工业大学经济研究所在读博士研究生，西北工业大学出版社副总编】