来源：中国高等教育改革与发展网 2010-06-21
中国驻德国大使馆教育处
1997年11月，时任德国总统赫尔佐克发出“教育必须成为核心议题”的著名呼吁。此后十年，德国教育经历了一场前所未有的深刻变革与发展。现今德国教育政策、理念、结构、内容、模式和社会互动要素等均发生了重大变化。这场变革涉及高等教育、基础教育、职业教育和继续教育等各个教育领域，目前尚在进一步发展演进中，唯高等教育领域的改革进程较快，已基本形成新格局。
整体上看，德国高等教育改革基本沿两条主线进行：对内调整结构，整合联邦和各州政府及社会各方资源，赋予大学充分自主权，加强大学自身能力建设；对外充分参与和利用国外资源，提升德国高校的竞争力。高等教育内政和国际合作有机互动，融为一体。
本文重点列举近十年来德国政府在高等教育领域的12项重要改革举措，简单介绍其背景、实施过程和阶段结果。
一、力推博洛尼亚进程，以欧洲高等教育区域建设为依托，推动国内改革，提升德国高校学位和课程结构国际竞争力
德国是博洛尼亚进程的主要发起国和积极参与国。主要动因是，上世纪下半叶，特别是冷战结束后，大量国际学生和学者进入英美高校留学深造，面对灵活的英美高等教育课程和学位体系，以德法为代表的欧洲高等教育传统日益丧失国际吸引力，以改革谋发展、恢复高等教育实力，成为欧洲大陆高等教育界的共识。十年来，德国冲破重重阻力，围绕“开设跨国课程”、“提高教学大纲灵活性”和“增强大学师生流动性”三大核心目标，在争议中坚定实施博洛尼亚进程，进行了一系列重大改革，特别是基本实现了学位结构和学制的转变，放弃了德国高等教育传统标志性的本硕一体结构，转向学士、硕士二级学制。此外，高等教育质量管理从政府主导的官僚检查机制，转向全国性、制度化、非政府认证机构的质量保证体系等。
根据德国向2006年博洛尼亚部长峰会递交的《博洛尼亚进程：德国国家报告（2005—2007）》，2005-2006年冬季学期，就读学士、硕士二级学制专业的学生共约25万人，占德国高校在校生总人数的12.5％。向二级学制转型速度较快的是农学、林学、营养学、经济学和工程学专业。如按联邦州划分，柏林、布兰登堡和不来梅3个州在二级学制转型进程中遥遥领先，其辖区内高校课程的转型率已分别达到69.1％、58.4％和52.1％，其后7个州依次是北威、下萨克森、梅前、萨安、汉堡、巴符和石荷，转型率均超过1/3。
2006-2007年冬季学期，全德高校已根据二级学制新设5 188门课程，其中学士课程3 075门，硕士课程2 113门，共占德国大学11 492门总课程量的45％。其中，在原有课程基础上改造而成的课程和全新开设的课程约各占一半。这些新课程中，由综合性大学、应用技术大学以及音乐和艺术类高校开设的分别占59％、40％和1％，在三类高校各自开设的总课程中分别占31.2％、56.6％和7.4％。
2006-2007年夏季学期，德国除巴伐利亚州（2008-2009学年才开始融入博洛尼亚进程）的高校以外的338所高校开设本、硕二级课程达5 660门，占德国大学总课程量的百分比提高到48％。德国传统的法律和医学专业的学制转轨尚待时日。值得一提的是，应用技术大学开设的3 076门课程中已有2 271门实现了学制转轨，转轨率达74％。
据德国大学校长联席会议报告，2009年起德国绝大多数高校将全面实施博洛尼亚课程体系，传统的德国课程和学位体系将逐步成为历史。
二、实施“精英大学计划”，整合高校和校外科研机构的教学和科研资源，打造世界一流大学，提升高校整体国际竞争力
2005年6月，联邦政府和各州政府签署了《关于联邦和各州资助高校学术研究的精英计划的协议》，（以下简称精英大学计划，也译为卓越计划），力图跨越高校与科研机构之间的传统界限，在高等教育中引进合作和竞争机制，通过有重点地资助一批精英大学、研究生院和精英研究机构，打造世界一流的德国大学，提高高校尖端科研和高级人才培养的水平。
经过2006年 ￣2007年共两轮的激烈角逐，精英大学计划共评选出39个博士生院、37个精英研究机构和9所精英大学，即在第一轮中胜出的慕尼黑大学、慕尼黑工业大学和卡尔斯鲁大学，以及在第二轮中脱颖而出的亚琛工业大学、柏林自由大学、弗莱堡大学、哥廷根大学、海德堡大学和康斯坦茨大学。上述评选结果共惠及德国的37所高校，约占其高校总数的1/9。在精英大学中，德国南部的巴符州和巴伐利亚州分别占4所和2所，另3所则分别在东部的柏林、西部的北威和北部的下萨克森3个州。
精英大学计划从2006年开始执行，到2011年结束，总经费19亿欧元，联邦政府和各州政府分别出资75％和25％，每个博士生院、精英研究机构和每所精英大学每年分别获得100万、650万和1 300万欧元的资助。从参与精英大学建设的机构和人员分布以及资助经费受益程度上看，大学以外的重要科研机构如马普学会、弗朗霍夫学会等均是该计划的共同建设者和受益者。高校与高校以外科研机构参与精英大学计划的比例约为8∶2。2008年10月，联邦和各州首脑决定，2011年后将实施第二个精英大学计划。
三、加强州政府管理高等教育的职权，提升联邦与各州政府的战略协作
2006年11月，联邦政府和各州政府达成《2020年高教发展协定》，取代了已经执行30年之久的联邦《高校框架法》，以进一步加强地方政府在高等教育领域的权限和责任，发挥联邦政府的战略引导作用，实现联邦与各州之间从“分权合作伙伴”关系到“战略分工伙伴”关系的转型，为双方到2020年的高等教育改革与发展提供了新的法律依据。
2007年--2010年是执行 《2020年高等教育发展协定》计划的第一阶段，战略目标是在4年内，将德国高校招生规模在原有基础上扩招91 270名（据预测，由于出生高峰期缘故，至2013年德国在校大学生人数将会从现在的200万剧增到270万），并增加女教授教席和大学就业岗位等。联邦政府和各州政府分别出资5.65亿欧元。此外，为保证高校科研的可持续发展，德意志研究联合会每年将额外拿出20％的经费重点资助高校中的大型研究项目、研究中心和博士生院等，相当于联邦政府额外拨款7.03亿欧元。
第一阶段在政策上向德东地区的高校倾斜：联邦政府的拨款中，15％先拨给前东德的6个联邦州，其余85％再按例行比例分配给所有的联邦州。
德国精英大学计划就是联邦和各州高教战略合作的一部分。
四、启动高校收费制度，改善办学质量和条件
自上世纪60年代以来，德国实行免费的高等教育，这也是被德国朝野广为认同的教育公平原则的标志。但在世纪之交，高校规模不断扩张，联邦和各州政府对高校投入不足，以及“免费午餐”效应导致学生学习主动性下降，严重影响了德国高校的办学效益，征收学费成为德国高校筹集资金的必要手段之一。但朝野意见分歧严重，坚持教育公平理念的联邦政府执政党社会民主党甚至在2002年第五次修改《高校框架法》，禁止高校向在规定期限内完成第一学位的大学生征收学费。在野党和一些社团组织遂诉诸联邦宪法法院。2005年1月26日，联邦宪法法院做出判决，宣布联邦政府的上述规定无效，清除了德国高校开征学费的法律障碍。
2006年冬季学期起，巴伐利亚、巴符、汉堡、下萨克森、莱法、黑森和北威等7个州陆续引入高校收费制度，向在校大学生开征每学期500欧元的学费。调查显示，实行收费制度的大学办学条件和对大学生的辅导得到了改善。如学校可以使用学费所得自主聘请更多师资、购置急需教学设备和开展一些新的教学改革项目等。大学校长们表示，尽管学费收入不多，但与其他拨款或第三方资金相比，学费收入没有使用范围的硬性限制，给高校改善教学条件提供了灵活的经费空间。校方通常须向学生公布学费收入使用情况，提高学生的参与度和学习积极性，减少学生的抵触情绪。
关于学费的讨论仍在进行中。反对意见认为，收学费破坏了教育公平原则，减少了家境差的青年人接受高等教育的机会。收学费的另一直接结果是，一些学生为避开学费转向不收学费或只收超长学期学费的高校。
五、三次修改《联邦教育促进法》，提高对大中学生的资助力度，促进教育公平
《联邦教育促进法》于1971年颁布，主要是向德国低收入家庭子女接受基础或高等教育提供无息贷款，由联邦和各州政府按2∶1的比例共同出资。自2000年以来，德国政府三次修改《联邦教育促进法》，分别于2001年4月、2005年4月和2008年8月生效，每次都提高奖学金额度并扩大受益面。《联邦教育促进法》改革被专家称为“在高等教育制度中实现机会均等的最好方式”。
据联邦教研部2007年1月公布的 《联邦教育促进法>第17次报告》，2005年，德国根据《联邦教育促进法》共投入24亿欧元。共有85万名大、中、小学生及教师享受教育资助，其中大学生35万人，占在校大学生总数的25.1％。获得《联邦教育促进法》助学金的大学生平均月资助额为375欧元；其中，47.4％的人享受全额资助，即每月585欧元。23％的受资助大学生到国外留学，包括学习、实习或参加语言培训。全德大学生享受的助学金总额为14.88亿欧元，占《联邦教育促进法》总投入的62％。
《联邦教育促进法》2008年最新修正案将使50万人受益。新的修正案为独立生活的学生提供的最高助学金从每月585欧元提高到643欧元；助学金享有者每月打工最高收入限制由350欧元放宽到400欧元。此举为在校大学生提供了更多的贷款资金，解决了学子们的后顾之忧，但也使《联邦教育促进法》年度总投入上升到29亿欧元。
六、设立“青年教授席位”，促进学术队伍年轻化
2002年，德国政府通过了《高校框架法>第五次修正案》，其中一个重要内容是推出 “青年教授席位"计划，代替传统的教授资格考试，鼓励已经获得博士学位的青年学者独立从事教学科研，成为学术带头人。“青年教授席位”按照一定的程序公开招聘，由同行专家对候选人进行评审和鉴定。青年教授的聘任期限为6年，分为两个阶段，在第三年结束后进行中期评估，成绩优异者进入第二阶段，不合格者则必须离开聘用单位自谋职业。优秀的“青年教授席位”获得者可以直接晋升终身教授，无须参加教授资格考试。
根据联邦教研部2008年2月27日公布的《联邦资助科学后备人才报告》，2002年 ￣2004年间，联邦政府投入5 750万欧元在65所综合性大学资助设立了786个“青年教授席位”，与施罗德政府当初规划的至2010年设立6 000个教席的蓝图相距甚远。青年教授在德国高校教授总人数中约占4％。“青年教授席位”中，一半集中在自然科学和数学领域。青年教授中，1/3为女性，1/7来自国外，大多数是德国在海外留学的回国人员。他们都是各创新科研领域的后起之秀，对所在大学的人才培养、学科建设和国际化以及增强国际竞争力等方面发挥了重要作用。“青年教授席位”使德国青年学者独立开展教学和科研的平均年龄比原来的42岁降低了10岁。
由于巴伐利亚、萨克森和图林根3个州的激烈反对，“青年教授席位”被联邦宪法法院于2004年7月27日宣布为违宪，但同年12月31日生效的《高校公务法和劳动法条例修改法》又为“青年教授席位”的继续存在提供了法律依据。2005年，“青年教授席位”维持现状，停止新聘人选。2006年起，“青年教授席位”项目已被各州自动纳入高校师资队伍建设，成为高校用人机制的一个组成部分。
七、设立高额基金，吸引国外杰出青年学者
自2002年以来，联邦政府先后设立一系列高额资助计划，如“索菲亚-科瓦雷夫斯卡亚奖”和“洪堡教授教席”等，以吸引国外杰出青年学者。
“索菲亚-科瓦雷夫斯卡亚奖”由联邦教研部和洪堡基金会联合设立，旨在奖励世界杰出年轻科学家在德国从事为期最长6年（2006年以前为3年）的科研工作。
该奖每两年颁发一次，至今已颁发4次。2002年、2004年、2006年和2008年分别有29名、22名、12名和7名35岁以下的青年科学家获奖。其中，2/3是应聘回国的德国在海外的留学人员，1/3是在德国工作的外国学者。前三届中，单项奖金最高达120万欧元，从第四届起最高升至165万欧元，在德国是仅次于自1986年起一年一度的“莱布尼茨奖”的第二大科学奖项。
原凯泽斯劳腾复合材料科研所的张钟教授、现在海德堡大学和明斯特大学物理所从事科研工作的潘建伟教授和孙涛垒博士等3名中国留学人员曾分别获得2002年、2004年和2006年的“索菲亚-科瓦雷夫斯卡亚奖”。
2008年，联邦教研部又出巨资，委托洪堡基金会设立“洪堡教授教席”，重点资助国外德籍杰出青年学者回国工作。根据计划，每年将资助10人，每人资助期限5年，金额最多可达500万欧元。
八、出台《临时科研工作合同新法》，保障科研人员权益
德国高校及高校外的科研机构越来越多地依靠第三方资金开展其科研工作，因此也不得不制定相应措施聘请临时工作人员，但一直缺乏法律安全保障的基础。为此，联邦教研部于2006年推出了《临时科研工作合同新法》，次年即生效。
根据新法规，原《高校框架法》中《关于科研人员资质提升期的专门规定》所规定的12年或15年（医学）培训期保留不变。但考虑到临时科研人员所承受的家庭压力，新法补充了家庭方面的内容：合同期限内，被聘人员若需照顾子女，资质提升期则按每个孩子延长两年。
所谓资质提升期，是指具备在大学及大学外的科研机构工作的知识和能力，所必须经过的经验积累期限。博士学位和教师资格论文并非应聘临时科研人员的必要条件，但应聘后的头6年内不得攻读博士学位，后6年内则不得做教授资格论文。
新法以人为本，为青年科研人员适时建立家庭解除了后顾之忧，同时也敦促用人单位对被聘人员进一步负责，保护其合法权益，增强其对国内外科研人才的吸引力。
九、促进应用技术大学与经济和企业界合作
目前，德国共有184所应用技术大学，占德国高校总数的53％，在诸多研发领域是缺乏自身研发体系的德国中、小企业重要的合作伙伴。上世纪90年代以来，继应用型人才培养之后，应用型科研为德国应用技术大学增添了又一重要特色。
2004年--2006年，为鼓励双方合作、同时也服务于保持和提高德国科技竞争力的核心目标，联邦教研部推出并实施了“应用技术大学联合经济界科研计划”，3年共出资5 30O万欧元。在此基础上，联邦教研部加大投入力度，于2007年启动“应用技术大学联合企业界科研计划”，重点资助信息、通讯、电子、材料、自动化、建筑工程、机械制造和企业管理等方向的科研与开发，以改善、加强和加快应用技术大学与企业之间的应用型科技成果转化。该计划明确要求与应用技术大学的人才培养相结合，以提高学生的科研能力，并为优秀硕士毕业生创造攻读博士学位的机会。
“应用技术大学联合企业界科研计划”为期4年，至2010年，总投入1亿欧元，2007年的总预算为2 320万欧元，资助了60所应用技术大学的106个项目，其中，工程、自然科学和经济学领域的项目分别占74.8％、17.2％和8.0％。每个项目获得最长3年、最高26万欧元的资助。
十、出台“教育与科研向世界开放：通过国际化实现创新计划”，加强德国在教育与科研国际市场上的地位
2002年7月，为强调德国加强与欧洲国家及世界其他国家开展国际合作的重要性，联邦教研部出台“教育与科研向世界开放：通过国际化实现创新计划”，具体表现为八大目标和八大任务。
1.八大目标
（1）使国民具有国际化生存和就业能力。通过教育和培训，为国民提供了解外国语言、文化和民族特性等方面的学习机会，使其具备国际就业竞争力和包容、开放的世界观。
（2）提升德国作为国际教育与科研目的地的竞争力和吸引力。改革教育特别是高等教育体制，使其与国际接轨。
（3）加强德国在教育与科研国际市场上的地位。充分利用全球化机会和世贸组织有关服务贸易一般性条款中关于开放教育市场的规定，加强德国在国际教育和科研市场上的存在价值。
（4）促进欧洲范围内的科研合作。
（5）实现欧洲范围内的基础教育和高等教育无边界学习。
（6）发展科学、技术及教育领域的双边战略性合作。重点合作对象是北美、西欧、中东欧、独联体国家、近东和东南亚等。
（7）在多边合作框架下发挥德国的影响和作用。利用欧盟、联合国教科文组织、经合组织、八国集团等搭建德国促进多边教育和科研合作的国际平台。
（8）通过国际比较来衡量和提高德国教育与科研的质量及水平。
2.八大任务
（1）在所有教育领域促进外语教学，使国民至少掌握两门外语。
（2）扫除欧洲范围内学位、学历等认证障碍。
（3）促进科研机构和高校与企业密切合作，积极参与欧洲第六科研框架项目。
（4）致力于在欧洲实行费用合理的共同专利，激励创新。
（5）加强科学、技术和教育在所有层次的对外合作。
（6）加强在欧洲范围内的科研合作，提高效率。
（7）科技合作要服务于创新和提高竞争力，并以双赢原则吸引中小企业参与。
（8）定期发布教育发展报告，以比照他国教育进展。
十一、推出《德国高科技战略》，巩固研发与创新强国地位
众所周知，德国的科研体系由四大科研机构(马普学会、亥姆霍兹协会、莱布尼茨协会、弗朗霍夫学会)、高校及企业的科研院所共同构成。2006年8月，联邦政府推出《德国高科技战略》，整体规划各方科研和创新资源，将科研与创新集为一体，确定了各领域的目标和各部门包括高校的任务，以维护和提升德国在世界研发与创新领域的强国地位。该战略确定，至2010年，联邦政府将对重点科研领域投入150亿欧元，政府和经济界对研发的投入将占德国国内生产总值的3％。根据 《德国高科技战略》，德国高校是创新发展的重要力量，更是为创新提供后备科技人员支撑的基础，是政府创新投入不可忽略的一部分。
《德国高科技战略》包括四大核心内容。第一，确定了健康、安全、能源等17个未来重点应用科研领域。这些领域将创造新的工作岗位，并为德国带来新的经济增长点。第二，在战略实施过程中整合科技界和经济界的优势力量，鼓励双方合作共赢。第三，促进科研成果更快地产业化，以使德国凭借已有优势持续扩大其市场份额，从而实现经济优势的可持续发展。第四，改善顶尖科技项目条件，简化市场准入程序，为企业界和科技界的联系提供便利，在税收和办案程序上向中小企业倾斜等。
《德国高科技战略》还涉及高校对后继人才的培养和投入，如通过增加资金扩大在校大学生规模，增加对杰出大学的经费投入等。
十二、联邦政府推出《科学与研究国际化战略》，加强对高校、校外科研机构和企业参与科学研究国际合作与竞争的战略统筹，全面谋划提升德国在全球知识社会的地位。
2008年2月，联邦政府推出了《加强德国在全球知识社会的地位：联邦政府关于科学与研究国际化的战略》（以下简称《科学与研究国际化战略》）。该战略预设如下四大目标。
1.加强科研合作
德国科研人员应进一步加强与世界顶尖科学家之间的合作，德国应成为世界各地一流科研人员和大学优秀生的首选国。
2.开发创新潜力
德国企业应为开展和巩固与世界各国居领先地位的新兴高科技之地间的合作提供保障。
3.加强与发展中国家之间的合作
通过科技合作和发展合作推动发展中国家的教育和科研，密切与其新兴科学和科技中心区域的科学合作。
4.承担国际责任、应对全球挑战
为体现和实现其政治目标，德国将发挥其科研和创新潜力，为应对全球气候、资源、健康、安全和移民等挑战作出贡献。
为实现上述目标，《科学与研究国际化战略》提出了一系列措施，以改善和加强科研人员流动及科研国际合作。德国科研对外输出、关于德国科学与经济的信息和针对德国作为深造、科研及创新之地的宣传将为此提供可靠保证。该战略将美国、日本、中国、印度和韩国等列为重要合作伙伴和竞争对手，并以后三国为主。毋庸置疑，《科学与研究国际化战略》也为德国新一轮高等教育改革与发展带来了机遇。
综上所述，近十年来，深化高等教育体制改革、增加教育和研发经费投入、鼓励创新、培养优尖人才，加强对高校、校外科研机构和企业的战略统筹和加快国际化进程等，几乎是德国高等教育改革的不变主题。德国始终把高等教育改革与发展视为推动其经济及社会发展、增加就业、激活创新力和增强国力的关键。因此，德国高等教育改革的出发点和落脚点始终紧紧围绕国家经济和社会发展的现实，并直接为其服务。