来源高教探索   2011-3-23

一、SAFRA取代FFELP

美国高校财政支持制度由助学金、 奖学金、 贷学金、 半工半读等组成， 其中以贷学金最为重要。 《1965年高等教育法修正案》 明确规定， 联邦教育贷款主要有三个最基本贷款项目： 一是始于1994年联邦直接贷款计划或 “威廉·福特直接贷款计划”(William D. Ford Federal Direct Loan Program, FDLP)。贷款方是美国教育部。 二是始于1965年的联邦家庭教育贷款计划(Federal Family Education Loan Pro-gram, FFELP)。 其贷款方是商业金融机构， 包含着三个不同的项目： 斯坦福贷款(Stafford Loans)、 学生家长贷款(PLUS，Parent Loans for UndergraduateStudent）和打包组合贷款(Consolidation)。1974年《预算与扣压拨款控制法》(the Congressional Budgetand Impoundment Control Act of 1974)通过后，贷款风险实际承担者是作为担保方的国家财政。 三是始于1958年的联邦珀金斯贷款（the Federal PerkinsLoan Program）。

2009年9月17日众议院教育和劳工委员会众议院通过了SAFRA（The Student Aid and Fiscal Re-sponsibility Act of2009）， 即 《学生资助和财政责任法案》。SAFRA取代FFELP，FDLP成为大学生贷款的唯一渠道， 于高度自由市场经济模式典范的美国来说，SAFRA安排政府代替私营金融机构发放学生贷款， 确实具有如众议院教育和劳工委员会宣称的 “美国经济未来的投资里程碑”意义。

目前， 美国涉及教育资助改革的最新法案主要有两个， 一是2009年2月的 《2009年美国经济复兴和再投资法》；二是2010年3月的 《2010年医保与教育协调法》中的SAFRA， 即 《学生资助和财政责任法》。

二、SAFRA：改革背景和主要内容

（一） 背景

2008年以来， 随着金融危机深化和大学成本节俭法案CCRAA（the College Cost Reduction and Ac-cess Act）的推行， 承担FFELP的商业金融机构资金困难， 截至2009年， 已有173家商业金融机构暂时中止FFELP， 停止提供学生个人贷款。 为确保FFELP顺利进行， 政府启动了确保学生贷款通道顺畅法案ECASLA（the Ensuring Continued Access toStudent Loans Act）。2009年约80%新发放的FFELP贷款由ECASLA提供资金，新发放的FFELP实际上由政府财政承担。 由于增加了商业金融机构等金融中介这一环节， 导致交易成本上升， 学生信贷市场波动不稳。而学费持续上涨且学费占比 （人均收入与家庭收入中位数） 呈上升趋势， 学生家庭的负担相对愈发沉重 （见表1）。2009年4月， 奥巴马明确指出，FFELP制度下资金资源浪费巨大且配置效率低下， 纳税人和政府难以承受。 鉴于美国大学学费不断上涨和毕业生就业困难的双重压力，为确保学生特别是贫困学生入学并完成学业， 由政府直接承担并发放学生贷款更能节约交易成本， 可把节约的资金用于资助学生。

奥巴马政府于2009和2010年向国会提交的两份财政预算案均把开源节流作为工作重点， 如要求众议院教育和劳工委员会把2009-2014年每年财政年度预算中削减10亿美元赤字纳入立法。2009年10月7日，SAFRA被提交给众议院预算委员会， 随后该报告的一些条款被并入 《2010年医保与教育协调法》。2010年3月30日，奥巴马签署 《2010年医保与教育协调法》， 使其正式成为法律。SAFRA作为 《2010年医保与教育协调法》 一部分， 明确了2010年6月30日后政府财政不再为FFELP提供资金。 国会预算办公室CBO（the Congressional BudgetOffice）指出，SAFRA将在2010-2019年为财政节省预算610亿美元。 这些节约下来的资金将用于扩大 “佩尔助学金计划” 等政府助学项目。 因此，SAFRA并不会额外增减纳税人负担。

（二）SAFRA主要内容

1.取消FFELP制度[4]。2010年 6月30日， 结束商业金融机构放贷、 政府补贴的FFELP政策。 过渡 期 的2009年 仍 有3900所 高 等 教 育 机 构 参 与FFELP， 共发放1445.91万笔贷款， 共计667.78亿美元；2010上半年将发放821.58万笔贷款， 共计352.34亿美元。

2.确立FDLP为学生唯一的政府贷款项目。自2010年7月1日起这一制度正式生效， 向学生提供贴息和非贴息斯坦福贷款、 学生家长贷款和打包组合贷款制度安排。 商业金融机构仍可承担贷款任务，但在政府与学生之间，仅是中间代办人的角色， 而非以前的债权债务人关系。

FDLP与FFELP相比，贷款条件基本相同， 但它有一些FFELP不具有的优惠条件， 如对一些从事公共服务事业和战争地区服务的人员来说，利息可以减免等。

2009年6月， 美国教育部与宾夕法尼亚的AES/PHEAA of Harrisburg、 威斯康星的Great Lakes Ed-ucation Loan Services、內布拉斯加的Nelnet和弗吉尼亚的Sallie Mae四家金融公司签订了代办合同，由其代理发放直接贷款， 并管理已有的5500亿美元学生贷款的一部分。 美国唯一的国有银行北达科他银行（Bank of North Dakota）自动获得联邦直接贷款发放资格。2009年 9月17日， 众议院通过 “不再向ACORN提供资金” 议案并将其作为 《学生资助与财政责任法案》一部分， 规定凡是被控选举违法、 诈骗等行为的组织， 将不能参与联邦直接贷款计划。

   由于FFELP谢幕，2009年参与FDLP的高等教育机构达到2000余所，发放贷款和获得贷款学生数量迅速上升， 可以预见参与学校和学生都会呈现爆发式增长。 而FFELP在2009年达到最高值，2010年 6月30日后停发新贷款 。

3． 改革帕金斯贷款。帕金斯贷款是一项政府与大学共同承担贷款成本的贷学金项目， 比斯坦福贷款更为优惠，与佩尔助学金共同构成最需要资助的学生完成学业的两个保障， 然而其地位尴尬： 一是自2004年以来政府再未增加拨款数额，二是小布什政府甚至建议取消这一项目， 三是一些优惠条件如政府免除从事公共服务职业的毕业生的贷款等没有得到完全落实， 等等。

奥巴马政府对帕金斯贷款态度比较矛盾， 为削减赤字， 取消了为在校学生支付利息的优惠， 但也保留旧帕金斯制度优惠条件如5%利率， 毕业后从事公共事务、 军人和教师等职业可全部或部分免除贷款等。 为进一步提升帕金斯贷款的资助功能 （如表3）， 政府把联邦帕金斯贷款更名为 “联邦帕金斯直接贷款”（the Federal Direct Perkins Loan），从属于FDLP的一部分。 为此， 除基本行政开支外，2010年7月学校须把帕金斯项目的剩余资金交还财政部，2012年前把帕金斯贷款下的循环基金 （2009年82.4%是财政资金，17.6%由学校配套提供） 股权交还财政部； 财政每年对帕金斯循环基金资助额度上限从10亿美元增至60亿美元； 目标是参与帕金斯贷款的学校数量超过4500所， 学生达240万人。尽管奥巴马政府2010年帕金斯贷款预算 为57.69亿美元 ， 但是最终批准的是10.42亿美元 ，2011财政预案建议将帕金斯贷款纳入强制性支出项目，但2012年随着美国总统大选的变化， 帕金斯贷学金项目能否获得财政的更大支持， 仍然存在变数。

4.改革佩尔助学金制度。1975年后， 联邦学生资助政策重心逐渐转向贷款， 导致佩尔助学金对大学教育的作用相对下降。 本次改革最主要的内容包括： 一是2010年后佩尔助学金由既有财政的裁量性支 出（discretionary spending）， 也 有 强 制 性 支 出（Mandatory appropriation），全部转为强制性支出 。佩尔助学金由此成为了与失业救济、 国债利息、 养老金、 老人和穷人的医疗保险与医疗补贴等义务性项目开支（entitlement）同等地位的永续性强制性支出②。 这就是为何奥巴马于2010年2月提交的第二份财政预算案中， 佩尔助学金与国防、 社会医疗保障等项目的财政支出不再终止或者缩减的120个项目行列的原因。二是财政对佩尔助学金的拨款数额不限， 根据实际需要， 确保每年均比上年度最高的佩尔助学金有所增加，以使有需要的学生均能得到帮助。2009和2010年实际获得资助的学生数量和平均助学金金额均比教育部预算要高。三是佩尔助学金在2012-2018年间按 “城市物价指数CPI+1”规定，保持高于通货膨胀1个百分点的速度增长，预计2012年最高达到6030美元，2016年达到6395美元。

5.修订 “根据收入还款计划”(Income BasedRepayment，IBR)。IBR是美国教育部按照2007年CCRAA授权，于2009年 7月1日起推出的降低联邦学生贷款负担的政策。除简化申请程序外， 联邦学生贷款偿还上限由每月收入的15%降低到10%，由还款25年减至20年后剩余欠款及利息将全数免除。 如果从事如教师、 护士和军人等职业，于10年后将免除债务。 若长期参与诸如义工、 慈善、 和平组织等团体，以及处于战争当中的服务人员等，则可以减免贷款。这一修订案将在2014年 7月1日生效。

6.继 续 支 持 “ 大 学 入 学 挑 战 资 助 项 目”（CACGP，College Access Challenge Grant Program）。CACGP是美国政府、 私人和慈善组织合作的资助项目， 用于支持已进入大学或准备进入大学的贫困学生。按照小布什政府2007年9月签署的大学成本节俭法案（CCRAA），CACGP在2008年和2009年分别得到财政0.66亿美元拨款后会被终止。SAFRA则确保CACGP将继续运作5年， 即2010-2014年， 且财政拨款从每年0.66亿美元增至1.5亿美元。

7.增加对少数族裔教育机构和传统黑人院校的财政援助， 提供25.5亿美元强制性财政资金支持。

三、 其他财政助学项目

美国财政对大学的资助， 除SAFRA规定的联邦直接贷款、帕金斯贷款、佩尔助学金、IBR等内容外，还有一些虽未纳入SAFRA改革法案， 但对美国学生完成学业产生影响的项目。除“未来教师资助计划”外，这些项目年度资助金额和学生数量均有波动。

联邦补助教育机会奖学金、半工半读、 教育援助合作调控(The Leveraging Educational AssistancePartnership， 也译为 “贫困学生补助计划”)等项目，国内已有较多文献介绍。

学业竞争力奖学金（Academic Competitivenessgrants）和SMART奖学金（National Science & Math-ematics Access to Retain Talent Grants）这两项创办于2006年的助学金均以成绩优异但家境贫困学生为资助对象。 学业竞争奖学金金额为750美元和1300美元，奖励对象分别为 大 一 和 大 二 学 生 。 科 数 优 异奖 学 金颁 给 自 然 科 学 、 工 程 、 数 学 及 外 语 资 优的 大 三 及 大 四 学 生 ，每 年 最 高4000美 元 。

未来教师教育资助计划（Teacher Education As-sistance for College and Higher Education Grant Pro-gram）， 创办于2007年， 毕业后有意到公立或私立的以低收入家庭子女为主的中小学担任教师的大学生可以申请每年4000美元的助学金。

伊拉克和阿富汗服务助学金（Iraq and AfghanistanService Grants）是2010-2011财年推出的最新助学金项目，专为那些不符合佩尔助学金申请条件，但其父母或监护人自2001年9月11日以来在阿富汗或伊拉克战场去世的学生，该助学金金额与佩尔助学金相等。

四、 启示

2010年7月1日前私营商业金融机构占据了美国学生贷款大部分市场，这符合美国高度自由市场主义模式所坚持的市场经济取向原则。 奥巴马政府最终以SAFRA终结了这一学生贷款政策，由政府取代私营商业金融机构成为贷款发放方。在财政赤字压力巨大情况下， 美国政府对教育的资助持续增长，其政策安排对中国高教发展启示如下。

（一） 从市场回归政府， 抑制 “市场失灵”

哈贝马斯曾对美国联邦政府逐步弱化资助高等教育责任， 并把高等教育日益推向市场的趋势进行批评， 认为是“把精心考虑的公共领域残余出售给追求利润最大化的金融投资者，把文化和教育的命运交付给随着市场波动而变化的资助者的利益和情绪”。

高度市场化和自由主义的美国， 其高校资助体制逐渐从市场回归政府， 正是政府对弥补 “市场失灵” 缺陷的职能的进一步体现。无论从国家性质还是教育的公共职能来看，10年来我国高校投资体制发展的政策也需要重新修订。

（二） 加大奖助学金和助学贷款覆盖范围， 提高资助面

美国各大学除了各自的奖学金外，也受惠于全国性的奖学金和助学金。 大学理事会的报告显示，2009年美国大学的各类奖助学金有2300多种， 每年大约75%的学生得到某种形式的资助，其中45%是助学贷款，55%是奖助学金和税务减免。 这说明助学贷款资助面达到33.75%，奖助学金资助面达41.25%。

国务院 《关于建立健全普通本科高校、 高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》自2007年5月颁发以来所形成的新资助体系仍显不足， 如新国家奖学金制度每年奖励5万名学生，资助面约0.3%；励志奖学金制度资助面约3%；国家助学金制度规划的资助面约20%。 至于助学贷款，1999-2008年，全国高校累计仅有436.1万名大学生获得资助，其中2008年为67.4万人，按普教2149.32万人基数计算，资助面仅3.14%；而2008年美国仅参与FDLP（不含FFELP）的大学生占比就达到20.77%。

总体来看，我国高等教育奖助学金和助学贷款品种少，资助面低。因此，有必要进一步加大奖助学金和助学贷款覆盖范围，提高全国性奖助学金资助面。

（三） 建立学费补贴制度

以美国四年公立大学2008学费占比为例 （见表1），按人均收入计算，占比24.42%；以家庭收入中位数计算，占比10.52%。而中国四年公立大学学费按人均收入计算，如果以5000元为学费平均数，占比分别是农村105.12%、城镇31.68%，均高于美国同类占比数据。我国近年财政收入迅猛增长，中国2010年将成为全球第二大财政收入国⑥， 因此， 建立资助面100%的学费补贴制度完全具有可行性。