——博洛尼亚进程新趋势

来源：《比较教育研究》  2013年第1期

摘 要：博洛尼亚进程(the Bologna Process)启动十余年以来，欧洲各国加强了对高等教育质量保障机构的建设，新建或重组了一大批高等教育质量保障机构，重新确定了高等教育质量保障机构与政府、高校及社会的关系，高等教育质量保障机构的独立性不断增强。

关键词：欧洲；高等教育质量保障机构；定位

一、欧洲各国新建或重组高等教育质量保障机构

近十余年以来，在博洛尼亚进程的推动下，欧洲各国政府高度重视高等教育质量问题，在赋予大学更多自主权的同时，也加强了外部质量的监管。欧洲各国政府在博洛尼亚框架的引导下，纷纷制定或修改了本国在高等教育质量方面的法律，并根据新的法律设立或重组了大批新的高等教育质量保障机构。这些机构在法律的框架下成立，并获得法律的授权进行高等教育质量保障活动，有着明确的定位和使命。丹麦是欧洲最早建立高等教育外部质量保障体系的国家之一，1999年丹麦议会通过了《丹麦教育评估机构法令》(the Act on The Danish Evaluation Institute)，根据该法令丹麦教育评估机构(the Danish Evaluation Institute，EVA)于同年成立,法国政府根据2006年第450号法律(Law)以及2007年的《大学自由与责任法》(Freedoms and Responsibilities of Universities)，在2007年建立了法国研究及高等教育评估署(The Evaluation Agency for Research and Higher Education，AERES)。1999年以来，在博洛尼亚框架内的欧洲国家仅新建的全国性的高等教育质量保障机构就不少于20所，完全可以用“雨后春笋”来形容这种局面。在十年左右的时间里如此密集地建立一大批高等教育质量保障机构，在欧洲高等教育的历史上是不曾有过的。

各国的法律还赋予高等教育质量保障机构充分的自主权，高等教育质量保障机构的独立性前所未有地得以提高。从1999年及之后成立的高等教育保障机构来看，大部分机构为独立机构。这些独立机构又分为若干种情况：有的是独立的自治机构或公共机构，如奥地利质量保障机构(the Austrian Agency for Quality Assurance，2003年成立)、希腊质量保障机构(The Hellenic Quality Assurance Agency，2005年成立)和罗马尼亚高等教育质量保障机构(The Romanian Agency for Quality Assurance in Higher Education，2005年成立)；有的是独立的政府机构或行政机构，如挪威教育质量保障机构(The Norwegian Agency forQuality Assurance in Education，2002年成立)、法国研究与高等教育评估署；有的是教育部下属的独立性机构，如西班牙的国家质量保障与认证机构(The National Agency for Quality Assurance and Accreditation，2002年)是由教育部建立的机构，格鲁吉亚的国家教育机构评鉴中心(The StateAccreditation Agency for Educational Institutions，2006年成立)是教育部所属独立机构，亚美尼亚的国家评鉴与资质机构(The National Accreditationand Licensing Agency，2000)是教育部内部新成立的司局。这些机构无论是自治公共机构、独立政府机构，还是教育部所属的机构，都具有明显的独立性，并遵守博洛尼亚进程所约定的高等教育保障机构独立性的原则开展评估活动。

欧洲各国1999年以后的高等教育质量保障机构大部分是新成立的，但也有不少国家整合了原有的质量保障机构，在国家层面上加强了对质量保障机构的统筹和协调。如奥地利质量保障机构，是在整合原有的4所全国性教育保障机构的基础上建立的。法国整合了原有的3所全国性机构，将所有高等教育质量保障的事宜全部划归研究与高等教育评估署，并将其定位为独立行政机构。甚至还出现了跨国的整合，如荷兰与比利时在2004年联合建立了荷兰—弗拉芒认证组织(Dutch Flemish Accreditation Organization)，统筹荷兰与比利时弗拉芒语地区的高等教育质量保障事务。加强对高等教育质量保障事务的集中和统筹，是欧洲高等教育质量保障机构建设的一个重要趋势。

二、质量保障机构的独立程度与属性定位

欧洲各国普遍高度重视教育质量保障工作的独立性。独立性被认为是高等教育质量保障的首要原则。在独立性方面，博洛尼亚进程确定了“不受第三方干扰”的基本原则。所谓“第三方”在博洛尼亚进程中指政府、高等教育机构以及其他利益相关者。“不受第三方干扰”的涵义为：高等教育质量保障机构的评估过程、结果和判断具有自己的专业独立性，其专业独立性不应受第三方的干扰。高等教育质量保障有了独立性，质量保障工作才能够独立地依据质量评估的内在逻辑运行，对高等教育的质量状况作出客观准确的评价和诊断。

高等教育质量保障机构在高等教育体系中的定位，其问题的核心是高等教育质量保障机构的独立程度，即高等教育质量保障机构的独立性，因为这直接关系到质量保障工作的成效。高等教育质量保障机构的独立性是其客观有效履行职责的基础。独立性包含两层意思：一是机构本身的独立性，即机构独立性，机构自身是独立的法人，在法律上能够作为行为主体具备可起诉对象的资格；二是在质量保障过程中，评估过程的专业独立性，即，评估的目标、方法、过程不受被评估方和政府的影响或暗示，能独立做出判断。机构独立性与专业独立性两者也有内在联系，专业独立性是机构独立性存在的逻辑前提，机构独立性是专业独立性的基础和保障。

2/3以上的博洛尼亚缔约国建立有国家层面的高等教育质量保障机构。多数的欧洲国家已经实现了机构的独立性。有些国家虽然不具备机构独立性，但是存在着专业独立性。也有少数国家，两种独立性都不具备。

根据各国质量保障机构的独立程度，可以将欧洲各国的高等教育质量保障机构划分为单主体一独立型、多主体-独立型、依存型、无国家层面的质量保障机构等4种类型：(1)单主体-独立型。在这些国家建立有全国性的、单一的、独立性的高等教育质量保障机构，典型的国家如法国和丹麦。(2)多主体-独立型。这些国家建立有多所全国性独立型机构，不同类型的机构负责不同方面的高等教育质量保障事务。在单主体-独立型国家中，这多个方面的职能主要是由一个中央性国家质量保障机构统筹管理或实施的，而在多主体-独立型国家中，这些功能则分别由不同的全国性机构实施，典型国家如德国、爱尔兰和西班牙。(3)依存型。设立有国家层面的高等教育质量保障机构，但是不具有独立性，机构多为行政机构的分支或下属机构，这多在前苏联及东欧地区。主要代表如俄罗斯、乌克兰、阿尔巴尼亚、阿塞拜疆等。(4)无国家层面的质量保障机构。这些国家多为欧洲小国，高等教育规模很小，没有成立专门的质量保障机构的必要性，如卢森堡、塞浦路斯等国。

十余年来，欧洲各国的全国性质量保障机构出现了从多主体向单主体转移的倾向。如法国、奥地利等国。其中法国最为典型，法国原本也是多主体的国家，经过2007年高等教育质量保障体系改革后，新建立了法国研究与高等教育评估署，从国家层面上统筹所有的高等教育外部质量评估事务，原有其他3家机构(CNE、CNER和MSTP)的业务统一划归它负责。

在20世纪90年代初，法国政府启动了高等教育改革，政府逐渐将办学自主权下放，主要采用的方式是高校与政府签订合同。2007年，法国制定了《大学自由与责任法》(Freedoms and Responsibilities of universities，LRU)。该法的出台标志着法国政府与大学关系转折性的变化被立法确认。法律的核心内容有两项：一是改革高等教育管理模式，对不同办学主体的办学权限进行了重新划分，增加了大学董事会和校长的权力；二是改变了政府与大学的关系，从直接的行政管理转向战略管理，政府与大学签订周期性的办学合同，在合同中定义大学的发展策略与路径。合同成为法国政府管理高校的主要工具。

法国政府的角色发生了转变，从高等教育的直接管理者变为战略制定者。在政府角色转型后，对高等教育的评估就成为迫在眉睫的重要任务，法国研究与高等教育评估署正是在这个背景下，于2007年建立(根据法国2006年第450号法律)。该法律第一条明确规定：“研究及高等教育评估署是一所独立的行政机构。”法国研究与高等教育评估署的主要使命：一是对法国的高等研究机构、高等教育机构、科学合作基金以及法国国家研究机构等的活动进行评估；二是评估上述机构开展的研究活动，法国研究与高等教育评估署有权直接对上述的机构及活动进行评估，也可以应高校的申请进行评估；三是对高等教育机构的学科专业及学位进行评估；四是作为欧洲高等教育合作网络的组成部分，参与国际性的评估及相关研究。法国高等教育体系具有明显的“管、办、评”分离的特点，其质量保障机构建设的历程具有借鉴意义。

三、对我国高等教育质量保障机构建设的启示

当前我国高等教育质量保障机构建设存在的问题：一是制度设计落后。我国《教育法》中有“国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构评估制度”的条款，但是《高等教育法》中并未在《教育法》的基础上提出高等教育评估制度建设的相关内容。当前我国《普通高等学校教育评估暂行规定》是原国家教委1990年制定的，20年未变，而国际高等教育评估体系在1990年后发生了新的重要变化。我国在高等教育质量保障体系建设方面已经落后于发达国家高等教育，我国高等教育发展已到了新的阶段，《普通高等学校教育评估暂行规定》已明显不适应当前及未来我国高等教育质量发展的需要，现有的制度体系设计与高等教育发展的需求明显不匹配。二是我国高等教育质量保障机构建设落后，定位不清晰。按前文所述的质量保障机构的独立性分析框架，中国并无独立型的国家层面的质量保障机构。即使与俄罗斯等国家比较，中国的高等教育质量保障机构不但机构本身缺乏独立性，就连专业独立性也不足。我国现有的高等教育质量保障机构定位不清晰，难以充分履行质量保障职责。究其根本原因是对机构建设的重要意义认知不足，重视程度低，缺乏实质性推动。

胡锦涛在2010年全国教育工作会议讲话中提出“要建立和健全质量保障体系”。刘延东在2011年全国教育工作会议的讲话中提出要“有计划地建立和涵盖各级各类教育的质量标准体系，探索相对独立的督导体系”。其中，机构的建设是质量保障体系建设的关键环节之一。从国际发展大趋势的角度，应深刻认识高等教育质量保障机构建设的重要性，故必须重新定位高等教育质量保障机构在法律体系和教育管理体系中的位置，加强评估机构建设，形成完整的机构体系并明确功能及职责。“十二五”期间是我国高等教育评估体系的定位和发展的关键时期，应借鉴国际高等教育评估体系发展的经验和教训，建立符合中国情况的“管、办、评”分离的高等教育质量保障体系及机构建设，加强我国高等教育的质量保障。