来源：《外国教育研究》 2012年第11期
【摘 要】为提升大学技术转移能力，自20世纪80年代以来，美国联邦政府出台了一系列相关政策。这些政策所表达的学术资本主义、国家创新竞争力提升、公共利益最大化以及“成本一效益”的核心价值取向，为美国大学技术转移实践提供了重要理念指导．从而确保了美国大学与产业之间协同创新能力的提升。这些价值理念对于我国当前高校协同创新能力建设和技术转移实践具有重要的战略指导意义。
【关键词】美国联邦政府；大学技术转移；政策；价值取向
20世纪80年代以来，为提升大学技术转移能力，最大限度地贡献于国家技术创新和经济快速发展，美国联邦政府相继出台了一系列政策法规，极大地激励了美国大学技术转移活动。这些激励政策所体现的价值取向，代表了美国联邦政府在提升产学研协同创新能力过程中的核心价值追求。这对我国当前大力推进产学研协同创新联盟建设和加快大学与产业之间科技成果转化的战略指导具有重要借鉴价值。
一、美国联邦政府提升大学技术转移能力的政策选择
为提升大学技术转移能力，加快大学科研成果转化，自20世纪80年代以来，美国联邦政府出台和实施了一系列政策法规。如1980年的《史蒂文森一怀德勒技术创新法》(公法96—480)授权在大学成立产业技术中心，开启了美国大学与产业新型协同创新组织模式。1980年出台的《大学与小企业专利程序法案》(即《贝多法案》，公法96-517)，允许大学、非营利机构和小企业，获得政府支持的发明的冠名权：鼓励大学与企业合作，促进发明的使用；要求大学对他们拥有的发明专利有选择地登记注册，激励大学向企业进行技术转移。该法案第一次为不同的联邦机构制定了一项统一的专利政策。1984年的《商标明确法》是对1980年《贝多法案》的修订，允许由大学或者非营利组织运行的实验室在一定条件下拥有发明权。1987年里根总统发表“12591号城令”，1989年《国家竞争力技术转让法》对共同合作研发协议(CRADA)的使用增加了新的指导意见，允许联邦实验室与大学和私营企业签署合作研发协议和其他合作协议。另外，1992年的《小企业研发加强法》、1995年的《国家技术转让促进法》、2000年的《技术移让商业化法》等都对大学技术转移进行了相关规定。2004年布什又签署了《合作研究与技术促进法案》(CREATE Act)；2007年的《美国竞争法》又进一步明确了美国大学技术创新的战略走向。这些法案对美国大学研发成果的归属、专利授权、专利权使用费的分配方式、技术转移机构的设立、技术转移的激励措施等都作了系统的政策规范。由此形成了由政府、大学、产业三方协同的技术转移的运行机制，在此基础上，美国大学与产业技术协同能力不断加强，大学技术转移活动日趋活跃，成效显著。根据2010年度美国155所研究型大学统计结果显示，当年共生产出研项新上市产品、4284项专利许可、651家新创公司，到2010财政年末美国共有3657家由大学技术创新生成的新创公司。
二、美国联邦政府提升大学技术转移能力政策的价值取向
（一）“学术资本主义”价值取向
根据斯洛特(Slaughter)等学者的观点，‘学术资本主义”(Academic．apitalism)意指“任何(学术)机构和专业人员通过市场化或类似于市场化的手段。以获取外界资金的努力。2004年，斯洛特和罗兹(Rhoades)又在《学术资本主义与新经济：市场、国家和高等教育》一书中从大学传播创新知识性质的变迁，进一步阐述了学术资本主义在新经济体中新型价值理念。他们意在通过“学术资本主义理念”来阐释大学在与新经济体相融合过程中，大学所生产的公共利益知识领域向学术资本主义知识领域转型的价值逻辑。学术资本主义理念是把大学内部学术人员看作是运用国家有关资源创造新知识的循环圈，将大学与新经济相融合的行为主体，并通过运用国家资源将产业部门引入大学，创建大学与产业的新型关系网络。
20世纪80年代以来美国联邦政府出台的一系列以市场为导向的大学技术转移政策，集中体现了“学术资本主义”这一核心价值理念。《贝多法案》直接表达了大学参与盈利的权利。《贝多法案》允许大学保留联邦资助的研发成果所有权。目的是“促进商业机构与非盈利组织(包括大学)的合作”。法案将大学向私营部门技术转移作为联邦资助研究的理想结果，并明确了在必要情况下可向企业部门授权独占性技术许可，这是实现《贝多法案》目标的关键。《贝多法案》试图改变大学管理者与教授之间的关系：作为潜在的专利持有者，大学管理者能够把教授所有研究成果作为便于保护的知识产权。跚大学教授也能够更好地把研究成果看作私有的、有价值的、有许可性的产品，而不必看作与学术共同体共享的“公共知识”。因此，《贝多法案》赋予了大学“知识商业化”的价值理念，积极引导大学的科研成果参与市场竞争。
其他技术转移政策也以不同策略消除大学与私营部门之间的界限。《1986年联邦技术转移法》规定，联邦实验室(不包括大学运作的联邦实验室)可以与其他联邦部门、州和地方政府、产业组织、公私基金会和大学在内的非营利性组织实施“合作研发协议”。嘲1989年的《国家竞争力技术转移法》授权了大学管理的联邦实验室实施“合作研发协议”。“合作研发协议”允许私营公司从大学运作的联邦实验室中选择具有市场价值的科研成果，并为私营部门通过与学术科学家合作将产品投放市场提供了机会。反过来，大学运作的联邦实验室可以通过许可和版税协议获得收益。与此同时，许多大学(不包括联邦实验室)也开始模仿“合作研发协议”，加强大学与产业研究人员的研发合作。同《贝多法案》一样，这些技术转移政策改变了人们对公共和非营利机构的认识，如《史蒂文森一怀德勒技术创新法》授权部分公共和非营利组织参与市场，消除了大学与社会的界限。同时，大学也积极参与与联邦实验室、私营公司之间的三方合作研究协议。
1984年的《国家合作研究法》为研发联合联盟提供了反托拉斯特别地位，对大学与产业合作研发具有重要意义。《国家合作研究法》创造了促使政府、产业、大学研发资助广泛合作的特例。1993年的《国家合作研究与生产法》和2004．年的《CREATE法案》进一步强化了政府、产业和大学之间的研发资助合作关系。尽管有许多技术转移政策并不是针对大学而制定的，但这些政策激发了各州和各大学内部利益相关者(管理者、教授和相关专业人员)网络的形成，并开始制定技术转移政策，成立经济发展与技术转移办公室等，加强大学与产业之间合作研发和技术转移活动，促使大学与新经济体之间联系更加紧密。
由此可见，20世纪80年代以来美国大学技术转移政策通过各种激励措施促使学术成果商业化和资本化，鼓励大学教师走向市场、自主创办公司、销售新技术等，把大学的新知识和技术当作一种商品，而非传统的“公共物品”。总体看，主要体现在三方面：1)大学管理者以独占性或非独占性的许可方式把研究成果授权给企业；2)在大学建立某些机构向产业部门推销知识财产；3)大部分教授利用自己的科研成果来获取企业的相应回报，如教授向企业提供咨询服务、企业兼职、技术人股等形式。这些都充分体现了这些政策的“学术资本主义”的价值取向。
(二)提升国家创新竞争力的价值取向
1978年卡特总统组织开展的长达18个月的国内产业创新政策评估项目，开创了以“竞争力”为核心价值取向的经济发展战略的先河。该项目的评估结果提出的九点核心政策建议，为美国20世纪80年代以来以“技术创新”和“竞争力”为导向的大学技术转移政策提供了重要思想指导，确立了大学、产业、政府新型协同创新关系。卡特总统的产业创新计划推动了《史蒂文森一怀德勒技术创新法案》、《贝多法案》以及《国家合作研究法》、《联邦技术转移法》等相关政策的出台。这些政策的根本目标是通过鼓威大学及其所管理的联邦实验室的科研成果向产业部门转移，提高技术创新能力。增虽美国在世界市场上的竞争力。
《贝多法案》前夕的美国国内和国际形势，表达了其重要价值选择——提高国家创新竞争力。20世纪70年代中期，随着苏美冷战的结束，美国政府的冷战思维范式开始逐渐竞争力，取而代之的是所谓的“竞争力”思维范式日益在美国政府和民众的意识形态中占据上风，联邦政策开始由全球军事大国的优先战略走向对全球市场竞争力地位的关注。对此，美国政府把国家技术创新环境的建造作为技术竞争力政策的核心战略。大学技术专利与许可则是技术竞争力政策的重要组成部分。《贝多法案》就是基予这样的政治环境而出台的，其“竞争力”取向的价值选择是显而易见的。此后，为通过技术转移提高国家竞争力，国会于1989年通过了《国家竞争力技术转移法》，明确提出了“亟需提升美国在国内和国际市场上的竞争力”的基调，并认为“创新和具有商业价值的技术的快速运用在提升市场竞争力中扮演着极其重要的角色。联邦实验室(包括大学管理的联邦实验室)和研究型大学等公共研究机构具有各种卓越的高级技术研发能力，具有高技能的科学家、工程师和技术人员，这些人员对提高美国产业的国际竞争力具有重要意义”。
进入2l世纪，创新竞争力已成为美国政府和社会各界普遍关注的话题，而“创新美国”也时常出现在媒体的标题上，一时掀起了美国新时期的“创新潮”。其中，大学技术转移已成为美国创新战略的重要组成部分。如《新一轮美国创新》、《维护国家创新生态系统：保持美国科学和工程能力之实力的报告》、《创新美国：在挑战和变革的世界中达至繁荣》和《迎击风暴：为了更辉煌的经济未来而激活并调动美国》，特别是《美国竞争力计划——在创新中领导世界》和《美国竞争法》等创新战略报告，都特别强调了通过大学技术转移促进国家创新，提高竞争力的战略取向。
（三）公共利益最大化的价值取向
早在20世纪初美国第一部大学专利政策——1932年麻省理工学院专利政策中就明确了公共利益最大化的核心价值追求：发明成果的处置应明确遵循“公共利益第一、学院利益第二”的原则，两者利益应该密切一致，如果存在利益差异，决不能采取以损害公共利益为代价来满足学院利益的行动。㈣1980年的《史蒂文森一怀德勒技术创新法案》指出，技术和产业创新对美国公民经济、环境和社会富强具有极其重要意义。基于此，该法案明确提出了其最终目标：“促进美国技术创新，以实现国家经济、环境、社会等目标”。因此，“出于国家利益考虑，要提高技术创新对国家、州和地方政府运用的适应能力，通过技术创新提高各州和地方的服务质量，降低成本和提高生产能力”。㈣这一目标提出的直接原因是：大学和联邦实验室是大量新科学发现和知识生产的场所，而这些新知识运用于商业和实用公共目的主要依赖于大学和企业所采取的行动，学术界、联邦实验室和产业界之间的技术转移、人员交流和联合研究项目等形式的合作需要革新、扩展和增强；与其他工业化国家相比，美国的产业技术创新比较落后；同时，缺乏完整的国家政策以增强商业和公共目的的技术创新，急需一项能够支持大学技术转移和联邦政府科技资源充分利用的强有力的国家政策。
1989年的《国家竞争力技术转移法》明确了通过技术转移维护国家安全、提高国家福利、促进国家经济发展的价值信念：“技术发展是美国产业经济增长的核心组成部分，坚实的产业基地是美国国家安全的重要要素；在合同者管理的联邦实验室与私营部门之间实施合作研发协议，并与该实验室的研发项目使命相一致，特别是原子能国防活动的国家安全使命相一致，能有效地提高国家福利和利益；通过促进政府拥有、合同者管理的联邦实验(包括大学管理的联邦实验)与美国私营部门之间的技术转移，提高国家安全；加强大学、私营部门和政府拥有、合同者管理的联邦实验室之间的合作，促进美国具有重要战略意义的经济发展潜能的领域的技术发展”。1991年的《美国技术提升法》在关于“高级技术项目”的修正案中也明确提出：技术创新对提升美国人民生活标准，增强在世界市场的竞争力的起着重要作用；保持稳定的以美国为基地的高技术产业对国家安全和经济繁荣是极其重要的。法案目的是通过支持产业主导的与大学和其他部门合作的新技术研发项目，提升美国产业竞争力，促进经济繁荣和国家安全。1998年美国经济发展委员会的《通过发现促进美国基础研究的繁荣》政策报告也强调：大学与产业的关系、大学专利和许可应该指向对社会的最大化利益，因此，大学基础研究的新知识应该自由传播，具有商业潜能的新知识可以进行适当的专利申请和许可，但是，这些技术转移活动不应偏离大学的教育和科研的基本使命。2004年国家科学技术委员会(NSTC)在其《为了21世纪的科学》报告中就科学知识转移的政策提出：为支持国家创新系统，促进经济发展。改善人民生活质量，联邦科学政策应鼓励公、私各利益者参与联邦研究机构的持久性对话，使联邦支持的科学项目服务于广大人民利益；建立产业、学术、政府三螺旋伙伴关系，加速科学研究成果转移。这充分表明，实现国家利益最大化是大学技术转移的最终价值追求。
从集团利益角度看，一项公共政策的制定和实施最终目的是满足公众的利益，而公众分属于不同利益群体或集团。但公众的利益需求在现实过程中既存在一致的方面，又存在不一致甚至对立的方面。而就政府的社会职能而言，政府是社会不同利益集体的集中代表者，政府既要保证公众的一致性的利益，又要最大限度地满足最大多数公众的利益需求，还要顾及少数公众的特殊利益。在大学技术转移政策的制定和实施过程中，美国政府积极协调大学、产业、发明者和管理者等不同利益相关者的利益关系。特别是大学、产业、政府之间以及大学管理者和研究人员之间存在着固有的文化和使命差异，各利益相关者在相互合作中的利益冲突是不可避免的。为解决大学技术转移中的利益冲突，美国相关公共政策把各利益相关者的直接利益与间接利益以及现实利益与未来利益相结合，最终实现国家经济和社会的发展，将“国家利益”作为各利益相关者的“聚合目标”。
(四)从“命令——控制”到“成本—效益”的价值取向
“二战”后到20世纪80年代以前，美国联邦各部门实行“命令一控制”管理体制。其特征是，联邦监管机构为了公共福利最大化，在国会委任立法权下，制定规章条例。实施监管行为。这一政府管制模式在美国大学技术转移政策上表现得尤为突出。一方面，联邦各部门制定本部门资助和监管的大学专利政策，这些政策实行“自上而下”的指令性实施模式，将联邦部门资助的大学科研成果所有权归联邦政府所有；另一方面，由于“命令一控制’’模式的联邦管制制度缺乏集中审核和协调各联邦部门的规章，到20世纪70年代，形成了26个不同联邦部门的专利政策的专利申请与技术许可程序。这种联邦政府管制模式结果导致机构臃肿、规章政策繁多、规章之间重复和冲突严重，从而造成美国在这种管制模式下大学技术转移效率低下。布雷默在1979年的《大学与小企业专利程序法》听证会上尖锐地指出，政府是一支对通过专利许可实现公共利益无能为力的手。这充分表达了传统的“命令一控制”导向的政府管理体制对大学技术转移的负面影响。“命令一控制，，型的政府管制模式暴露出来的种种弊端，促使卡特政府在面对新的国际国内环境，采取积极措施改革管制体制，“成本一效益”成为政府管制改革的新理念。1978年3月卡特总统签发的“12044号执行令：管制分析”规定：第一，用有效成本衡量管制的效率，最好的管制就是选择最少的管制；第二，管制的目标要满足刺激经济增长的要求；第三，放松政府管制，实施反干预政策。基于这样一个“成本一效益”的管制理念导向，卡特政府国内产业创新政策评估报告把追求“成本一效益”作为大学技术转移政策制定和实施重要价值理念。1980年里根执政后，作为对经济“滞胀”问题的回应，里根政府首先放松政府对经济过多的管制。1981年3月，里根发布的“12291号行政令：管制解除的工作魄力”，明确了联邦政府管制的目标是社会净收益最大化，确立了成本一效益政策分析程序，即经济效益是当时美国公共政策所追求的最终价值目标。表现在大学技术栈移政策上，为实现联邦资助大学科研经费投入的收益最大化，《贝多法案》的核心目标明确提出，要以“自由竞争”和“自由经营”的方式促进大学科研成果的充分利用，促进研发成果的商业化和公共利用性。这些目标表达的核心思想是：通过对大学科研成果在产业界和社会中广泛而充分地运用，实现其应有的经济效益和社会价值。为了达到这个目的，将“自由竞争”和“自由经营”的市场理念引入大学专利许可体制中，而不是传统上的指令性和控制性的专利许可体制。因此，为刺激联邦对大学科研成果的充分商业化，政府改变了研究成果所有权归联邦政府所有的规定，把这些权利下放给大学，并鼓励大学努力把那些权利转移到产业部门，以提高产业技术水平。并且，大学可以就联邦资助的科研成果以独占性许可的方式授权给产业部门，激励产业部门对技术开发的充分投资。为了实现联邦资助科研成果的收益最大化，《贝多法案》还明确提出，为了防止联邦资助科研成果免受滥用或不正当使用，政府应保留对其资助的科研成果的充分权利。如果专利持有者未能有效实现发明成果的实际运用或未能采取必要行动满足卫生或安全需求，政府可以随时介入，强迫专利持有者将专利成果授权给第三方。
在政策实施和管理上，传统的“命令一控制”专利政策管制模式耗费了大量的人力、财力和物力，而新的政策目标则明确指出，使大学技术转移政策管理成本最小化。因此，实施“分权管理”，消除指令性管制是《贝多法案》等相关技术转移政策管理的理想模式。为鼓励产业部门向大学科研投资，加强大学与产业部门研发合作和技术转移，1981年的《经济恢复税法》又提出了激励产业投资大学科研的税收优惠政策，大幅度削减该领域的相关税收。这都充分体现了美国大学技术转移政策的“成本一效益”的价值取向。
三、结语
大学作为知识经济体的核心创新源，其技术转移能力决定了大学在创新型国家建设和国际竞争力提升中的作用和地位。20世纪80年代以来，美国联邦政府大学技术转移能力政策体现的价值取向，反映了以技术创新为支柱的知识经济社会的主流价值思潮。对我国当前大力推进产学研协同创新联盟建设，加速大学科技成果转化具有重要借鉴意义。学术资本主义是学术职业化在全球新经济环境中呈现出来的一种新现象，是学术活动市场化的产物，是知识经济时代对大学提出的新诉求，也是大学适应当代社会经济发展的必然价值选择。学术资本主义的核心是企业精神，即将新技术或新观念转化成新产品或商业模式来满足社会需要，从而在创造社会财富的同时获取高额回报。前者是创新的过程，后者则是创新的结果。因此，学术资本主义与创新有着内在的一致性。从某种意义上讲，学术资本主义将高校人员卷入企业行为就是激励他们去创新。大学与产业之间技术转移协同创新机制中，各利益相关者之间存在必然的利益博弈，其结果，必然要以公共利益最大化为其核心价值追求。亦即作为公共利益的代言人，在当前国际国内竞争日趋激烈的形势下，必须突出国家创新竞争力提升这一上位价值选择，并通过“自下而上”的利益激励而非“自上而下”的利益指令确保公共利益最大化的实现，进而在政府、大学、产业之间创建长效的协同创新联盟，不断提升产学研协同创新能力。
【作者简介：武学超 河南理工大学高等教育研究所副教授】