来源：《中国教育科研参考》 2010年第19期

教育发展战略研究专题  第四战略专题调研组(组长：王明达、周稽裘)

一、主要成就和基本经验

(一)主要成就

改革开放30年来，在党中央、国务院高度重视和领导下，我国职业教育取得了重大发展，主要体现在以下几方面。

1．从社会主义现代化建设全局出发，把职业教育确立为经济社会的重要基础和教育工作的战略重点。国务院先后六次召开全国职业教育工作会议，并于1991年、2002年和2005年三次做出关于大力发展职业教育的决定，采取强有力的措施，推动职业教育又好又快发展。职业教育改革发展的政策环境、舆论环境和社会环境得到明显改善。

2．职业教育规模不断扩大，教育结构更加合理。2008年，中等职业教育(包括普通中专、职业高中、技工学校和成人中专)招生达到810万人，在校学生超过2 000万人，基本实现了中等职业教育与普通高中教育招生规模大体相当的目标，高中阶段教育毛入学率接近了75％。高等职业教育得到很大发展，2008年招生300万人，在校生900万人，招生规模占普通高等教育招生规模的一半。成人继续教育发展迅速，面向城乡劳动者的各种形式的职业培训年均达到1．5亿人次以上。一个学历教育与职业培训并举、形式多样、灵

活开放、有中国特色的职业教育体系基本框架初步建立。

3．培养了大批高素质劳动者和技能型人才，服务经济社会的能力不断增强。改革开放以来，累计培养了8 000多万中等职业教育毕业生，2 000多万高等职业教育毕业生。职业院校还直接参与技术开发、推广和社会服务工作。职业院校毕业生就业率逐年提高，2008年，中等职业学校毕业生就业率达到96％以上，高等职业院校毕业生首次就业率达到68％，人才培养质量得到行业、企业和社会的较好评价。

4．办学思想更加明确，改革发展思路更加清晰。初步实现了从计划培养向市场驱动转变，从政府直接管理向宏观引导转变，从学科本位向能力本位转变。以服务为宗旨、以就业为导向，面向市场、面向社会办学，坚持实行政府主导、充分依靠行业、企业，大力探索和推进集团化办学，积极发展民办职业教育。

5．教育教学改革不断深化，教育质量和办学效益逐步提高。坚持以提高素质为基础、以能力为本位，根据市场和社会需要设置专业，重视职业道德教育和技能培养。探索并推进工学结合、校企合作、顶岗实习的人才培养模式，推行学分制、“学分银行”等弹性学习制度，加强课程建设、教材开发和规范管理，建立教师培训和到企业实践的制度，以及职业学校校长培训制度，职业教育的质量和办学效益逐步提高。

6．职业院校办学条件不断改善，基础能力进一步加强。以财政拨款为主，多渠道筹措职业教育经费。“十一五”期问，中央财政安排100亿元专项资金。从2003年到2008年，中央财政已累计投入73．6亿元，重点支持了1 396个职业教育实训基地，2 001所县级职教中心和示范性中等职业学校建设，100所国家示范性高等职业院校，完成了1．8万名骨干专业教师的国家级培训任务。各地也努力增加对职业教育的投入。

7．初步建立职业教育学生资助政策体系，促进教育发展和教育公平。2006年，中央财政安排了8亿元资助家庭经济困难的中等职业学校学生80万人。2007年，新的中等职业学校家庭经济困难学生资助政策规定，中等职业学校一二年级所有农村学生和城市家庭经济困难学生每年资助1 500元。2008年，中央和地方财政共投入200亿元，其中中央财政98亿元，受资助面达中等职业学校学生总数的90％。高等职业院校学生享受国家奖学金、助学金和助学贷款，受资助面达20％以上。

8．法规建设进一步健全，管理水平逐步提高。1996年5月15日，我国颁布了历史上第一部《职业教育法》。各级政府认真贯彻落实《职业教育法》，加强了职业教育法规建设。全国人大、国家教育督导团以及各地也开展了形式多样的职业教育执法和督导检查工作。全国各省、自治区、直辖市结合地方实际，制定了《职业教育法》实施条例或办法。

(二)基本经验

回顾我国职业教育改革发展的历程，根本的经验就是要坚持政府领导和统筹，坚持以服务为宗旨，以就业为导向，坚持职业学历教育与职业培训并举，坚持依靠行业、企业办学，坚持城乡之间、东西部之间、区域之间的统筹，走中国特色职业教育发展道路，推动职业教育与经济社会协调发展、与其他教育协调发展。

二、面临的机遇和挑战

(一)职业教育新的发展机遇

胡锦涛总书记在党的十七大报告中强调指出，要“加快普及高中阶段教育，大力发展职业教育”。温家宝总理多次要求“在整个教育结构和教育布局当中，必须把职业教育摆到更加突出，更加重要的位置”，加快培养高素质劳动者和技能型、应用型人才。党中央、国务院关于发展职业教育的一系列指示和部署，为职业教育事业的改革与发展指明了方向。

我国走新型工业化道路、建设创新型国家、构建人力资源强国、建设社会主义新农村、扩大就业和再就业、促进教育发展和教育公平、构建终身教育体系，以及为应对当前金融危机，国家采取的一系列“保增长、保民生、保稳定”的政策措施，都对高素质劳动者和技能型人才的培养提出了新的更高要求，为职业教育发展提供了强大动力和难得机遇。

(二)当前职业教育改革发展存在的主要问题

一些地方和部门没有很好落实职业教育发展的重要战略地位，社会上仍存在着鄙薄职业教育的观念；职业教育法律法规制度还需完善；职业院校办学条件与职业教育快速发展的矛盾比较突出；职业院校师资培养、培训体系和制度还不完善；农村职业教育发展薄弱，新型农民培养难度很大；职业教育管理体制分散，存在着政府部门之间职责交叉、政出多门的问题；行业、企业参与职业教育的机制还不健全，科研服务体系比较薄弱；职业教育的活力和吸引力还不强，规模、质量和结构还不能很好地适应经济社会发展的需要。

(三)国际职业教育发展的趋势和经验

近年来，许多国家将职业教育发展作为地区和国家发展战略，如欧盟颁布“里斯本战略”，德国政府发起“职业教育攻势国家行动”。对中等职业教育坚持政府投入为主且投入强度大，如2002年泰国财政对初、高中阶段公办职业学校的投入分别是普通中学的2．5倍和1．6倍，芬兰、捷克、匈牙利、荷兰等国中等职业教育的公共财政投入占到本国GD|，的1．0％至1．1％，各国普遍要求企业承担相应的投入责任。2003年，德国企业投入占

职业教育经费总额的72．0％。高度重视行业企业的作用，普遍建立行业、企业与学校之间的合作制度，澳大利亚、德国、美国、法国都实行了责权明确的合作机制。构建职业教育与其他教育互通的立交桥，澳大利亚将普通教育、职业教育、高等教育和培训纳入同一资格证书框架，欧盟、澳大利亚采取了职业教育学历证书与职业资格证书学分转换制度。建立质量监督体系，用制度保障职业教育的发展。重视发展高中阶段职业教育。2006年，欧盟27个国家高中阶段教育中，职业教育所占比例平均为51．7％。2005年，职业教育在高中

阶段的比例，澳大利亚为62．0％，德国为60．0％，法国为56．0％，奥地利、捷克、斯洛伐克、荷兰和瑞士等5国超过65．O％。

三、指导思想、总体思路和改革发展的目标任务

(一)指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，实施科教兴国战略和人才强国战略，认真贯彻党的教育方针，全面实施素质教育，以服务为宗旨、以就业为导向、以提高质量为核心，大力发展职业教育特别是中等职业教育，进一步深化体制机制改革，促进职业教育  规模、质量、结构、效益协调发展，使职业教育真正成为面向人人、面向社会的教育，为实现全面建成小康社会的目标，提供强有力的人力资源支持。

(二)总体思路

以服务为宗旨，为社会主义现代化建设服务，办好人民满意的职业教育；以就业为导向，面向社会、面向市场办学，促进职业教育与经济社会和劳动力市场紧密结合；以发展为主线，重点发展中等职业教育，加快发展多样化的职业教育和培训；以改革为动力，创新职业教育体制、机制和模式；以质量为核心，切实把提高教育质量放在职业教育工作的重要位置；以农村为重点，加快发展农村中等职业教育，健全县域职业教育培训网络；以制度为保障，修订《职业教育法》，制定《终身学习法》，推动职业教育依法办学、依法管理，实现科学发展。

(三)改革发展的目标任务

到2012年，中等职业教育年招生规模与普通高中教育招生规模大体相当，在有条件的地区中等职业教育的招生规模力争大于普通高中教育招生规模，在校生规模达到2 300万人。中等职业学校生师比达到18：1，并逐步达到16：l。高等职业教育年招生规模要大于普通本科招生规模，在校生规模超过900万人。各种形式的职业培训广泛开展。

职业院校基本达到国家制定的办学标准，职业教育优质资源进一步扩大，标准化建设全面推进。学校布局和专业结构基本适应区域产业结构调整的需要。职业院校学生资助政策体系更加完善，中等职业教育逐步实行免费。推进职业院校中外交流与合作。

到2020年，职业教育办学形式更加多样、办学主体更加多元、办学条件更加完善，满足经济社会发展和人民群众多样化的教育需求，构建体现终身教育要求的中国特色职业教育体系。基本实现职业教育现代化。

四、政策与措施

(一)进一步落实职业教育的战略地位，把职业教育摆到更加突出、更加重要的位置

各级政府要依法落实政府责任，加强领导，把发展职业教育作为经济社会发展的重要基础和教育工作的战略重点，特别是要把中等职业教育作为战略突破口，将职业教育纳入当地经济社会发展总体规划。要以职业教育管理体制、运行机制、办学模式和教育教学改革为重点，进一步完善相关政策、措施和制度，推进职业教育改革发展各项目标的实现。

(二)以服务为宗旨，加快培养适应经济社会发展需要的高素质劳动者和技能型、应用型人才   

实行学历教育和培训并举，发展多种形式的职业教育培训。继续组织实施国家技能型人才培养、培训工程，扩大工程的覆盖面，提升高技能人才的培养能力。广泛开展农民工培训、农民实用技术培训和农村劳动力转移培训，培养有文化、懂技术、会经营的新型农民，要特别重视从现有农民中培养新型农民的带头人。广泛开展企业职工教育培训，积极创建学习型企业。大力发展成人继续教育和社区教育，搭建全民终身学习的平台，促进终身教育体系和学习型社会建设。

(三)以就业为导向，深化职业教育教学改革，提高人才培养质量

推进职业教育办学指导思想转变，促进教育教学与生产实践、技术推广、社会服务紧密结合，促进职业教育与经济社会、就业市场紧密结合。进一步深化职业教育教学改革。制定并组织实施“中等职业教育质量提高计划”。建立教学质量评估监测体系。积极推进“双证书”制度。加快推进职业院校学生获取职业资格证书工作。

普遍实施工学结合、校企合作、顶岗实习的人才培养模式。建立企业接收职业院校学生实习的激励机制和制度。中等职业学校要做到学生最后一年到企业等用人单位顶岗实习，高等职业院校做到学生顶岗实习时间不少于半年。要加强学生实习中的劳动保护和安全工作，企业要为顶岗实习的学生提供报酬。   

推进城乡之间、东西部之间职业院校的联合招生及合作办学。实行更加灵活的学制，使学生可以分阶段、分地区完成学业。逐步实行农村职业学校学生“一年在农村学校学习，一年在城市学校学习，一年在企业顶岗实习”的教学模式。

(四)以农村为重点，加快发展农村职业教育   

加强县级职教中心建设，在完成“十一五”期间县级职教中心建设计划任务的基础上，到2012年中央财政再重点支持一批骨干县级职教中心的建设。加大对少数民族地区、边远山区和人口稀少农村地区职业教育的支持力度。

健全县域职业教育培训网络，以县级职教中心为核心，乡镇文化技术学校为基础，依托乡镇中小学及其他培训机构，充分利用农村已建成的远程网络教育系统，加强城乡统筹，加强农村实用技术培训和劳动力转移培训，重视就地就近转移就业的农村劳动力的职业培训。鼓励职业院校和普通高校积极参与新型农民、进城务工人员和农村劳动力转移培训。加大政府对农民职业教育培训的统筹规划和资源整合力度，实施“新型农民培养培训计划”，加强“三教统筹”和“农科教结合”。

农村中等职业教育逐步实行免费，从2009年开始，对中等职业学校的农村家庭经济困难学生和涉农专业实行免费，逐步扩大到全国中等职业学校。所需经费由中央和省级财政负担。

(五)认真贯彻党的教育方针，全面实施素质教育

职业教育必须把立德树人作为首要任务，坚持“育人为本、德育为先”，切实加强职业教育德育工作。突出以诚信、敬业为重点的职业道德教育，培养学生具有良好的职业道德、必要的文化基础、熟练的职业技能、健康的身心素质、较强的职业能力，促进学生全面发展，为他们的职业生涯发展和终身学习打下良好的基础。

确定一批职业教育德育工作基地，选聘一批劳动模范、技术能手作为德育辅导员，定期表彰为社会做出突出贡献的职业院校毕业生，加强职业院校党团组织建设，积极发展学生党团员。推进职业院校校园文化建设，发挥学校教育、家庭教育和社会教育的作用，为学生健康成长创造良好环境。

(六)加强基础能力建设，提高职业教育办学水平和质量

在完成“十一五”规划确定的“职业教育实训基地建设计划”、“县级职教中心建设计划”、“高水平示范性职业院校建设计划”、“职业院校师资素质提高计划”基础上，制定并组织实施“中等职业教育改革发展示范学校建设计划”、“高等职业院校办学条件提升计划”，继续推进和扩大示范性高等职业院校建设，建设一批高水平的职业院校，带动职业院校深化改革、提高水平、办出特色。支持鼓励职业院校在各自层次上办出特色、提高质量。在相当一个时期内，原则上中等职业学校不升格为高等职业院校或并入高等学校，专科层次的职业院校不升格为本科院校。

按照因地制宜、分类指导的原则，制定各级各类职业院校建设标准。进一步完善《高等职业院校设置标准》，分类制定《中等职业学校设置标准》。加快推进职业教育信息化建设，提高现代信息技术在职业院校教育、教学、管理和科研中的应用水平，基本建成“国家数字化职业教育资源库”。

(七)加强职业教育师资队伍建设，提高职业院校教师整体素质

中央财政安排资金支持职业教育师资培养、培训基地建设和职业学校骨干教师培训，重点建设好10所职业技术师范学院，继续依托高等院校和大型企业办好一批职业教育师资培养、培训基地，在6个大区依托高等学校各建1所职业院校校长培训学院，逐步建立和完善职业教育师资培养、培训体系。进一步健全职业教育教师专业进修和企业实践制度，培养一批骨干教师和专业带头人。开展职业教育师资免费师范生试点工作，到农村职业学校任教的非师范类院校毕业生，可退还部分或全部大学学习期间交纳的学费。   

建立单独的职业院校教职工编制标准、单独的职业院校教师专业技术职务系列，以及符合职业教育特点的职业院校人事管理制度，单独设立职业院校教师专业技术职务评审制度。推进“双师型”教师队伍建设，扩大“双师型”教师比例。注重专兼结合的专业教学团队建设。建立企业工程技术人员进入教师队伍的机制。逐步加大来自行业、企业第一线的兼职专业教师的比例。进一步完善兼职教师聘用政策和相关管理办法。

(八)积极推进体制、机制和模式创新，增强职业教育的发展活力

健全国务院职业教育工作部际联席会议制度，县级以上地方政府要建立职业教育部门联席会议制度。加大省级政府管理职业教育的权限。各级政府要强化对职业教育发展规划、资源配置、条件保障等方面的统筹管理，依法落实举办职业教育的责任，扩大学校办学自主权。理顺职业教育管理体制，教育行政部门统筹协调和综合管理职业教育工作，相关部门分工负责职业教育的有关工作。

优化职业教育资源配置。破除部门和学校类别界限，推动职业院校集团化、规模化、连锁化办学。鼓励职业院校与行业、企业合作办学，组建职业教育集团。突破单一的学历教育模式，积极发展多种形式的成人继续教育，鼓励社会力量举办各类培训。扩大职业教育的对外开放，积极引进国(境)外先进的职业教育理念和优质资源，推进职业院校中外交流与合作。

进一步深化公办职业学校以人事分配制度改革为重点的内部管理体制改革。中等职业学校实行校长负责制，高等职业院校实行党委领导下的校长负责制。全面推行教职工全员岗位聘任制。加大分配制度改革力度，将职工收入与个人贡献挂钩。

认真贯彻落实《民办教育促进法》及其实施条例，把民办职业教育纳入整个职业教育事业发展的总体规划，各级财政要对民办职业教育发展给予支持，制定和完善民办院校建设用地、资金筹集的政策和措施，在师资队伍建设、招生和学生待遇等方面与公办学校要一视同仁，依法规范其办学行为。

加快职业院校招生制度改革。改革中等教育招生考试制度，加强对高中阶段教育招生工作的统筹，鼓励并保障学生报考中等职业学校。扩大职业院校招生面向的范围，使愿意接受职业教育并符合条件的社会成员都能有机会进入职业院校进行多种形式的学习。建立高等职业院校单独招生考试制度。加强职业教育与其他教育的衔接，搭建有利于职业教育学生继续深造和再培训的立交桥。   

(九)充分依靠行业企业举办职业教育

建立健全行业、企业和学校共同参与的办学机制。制定《校企合作办学促进条例》。行业主管部门和行业协会在国家教育方针和政策指导下，开展本行业人才需求预测，制订教育培训规划，制定本行业技能人才岗位技能职业标准、人才培养规格，制定本行业技能标准和职业资格，开展职业资格认证，参与办学质量评估，组织和指导行业职业教育与培训工作。完善职业资格证书制度，严格实行就业准人。要加大劳动用工执法监察，规范企业用人制度。建立企业接受职业学校学生实习和教师实践的制度，对支付学生和教师补贴的企业，国家给予相应的税收优惠。建立和完善职业院校学生实习保险制度。学校建立有行业企业代表参加的理事会，使企业参与办学的工作制度化。各级政府要支持有条件的企业建立实训基地。

要明确政府有关部门和行业的办学责任，促进行业举办或与地方联合举办职业院校和培训机构。企业要对本单位的职工和准备录用的人员实施职业教育培训，继续办好已有的职业院校，鼓励有条件的企业单独举办或与其他企业、职业院校联合举办职业教育，鼓励企业委托职业院校实行职工培训服务。地方政府可以对企业用于职工教育培训的经费实行统筹。凡不参与举办职业教育的企业，按《职业教育法》的规定，由县级以上政府向其收取相应的职业教育统筹经费，用于当地的职业教育。

(十)以政府投入为主，多渠道筹措职业教育经费

逐年提高财政预算内教育经费用于职业教育的比例，使经费投入与职业教育发展基本相适应。建立健全职业教育经费保障机制，各省、自治区、直辖市要制定和实施中等职业学校生均公用经费标准、中等职业学校教师编制标准、高等职业院校生均综合定额拨款标准、职业院校校舍建设和维修及设备配置标准，并依法足额拨付。中等职业学校生均经费、生均公用经费要高于当地普通高中标准，高等职业院校生均经费应相当于当地普通本科院校标准，具体标准由地方政府制定。高等职业院校学生学费标准要低于普通本科院校学生学费标准。

增加中央和地方财政的职业教育专项经费，逐步提高城市教育费附加用于发展中等职业教育的比例，2012年达到30％以上。各级政府要加强对农村各类教育培训资源的统筹。农村基础设施建设经费、农村科技开发经费和技术推广经费要有一定比例用于农村职业教育的发展。

进一步健全职业教育资助政策体系。完善国家职业院校学生助学制度，积极推进中等职业学校免费制度的实施。逐步扩大对高职院校家庭经济困难学生的资助面。国家和地方扶贫资金要有一定比例用于资助贫困地区学生接受职业教育和农村劳动力培训。鼓励行业、企业、社会团体和公民个人捐资助学，捐资部分可在应纳税所得额中全额扣除。

落实《国务院关于大力发展职业教育的决定》关于“一般企业按照职工工资总额的1．5％足额提取教育培训经费，从业人员技术要求高、培训任务重、经济效益较好的企业，可按2．5％提取”的规定，主要用于企业发展职业教育和一线职工的教育培训。各级政府和企业新上项目应按照项目投资的2％安排新技术培训费。对各类外商独资和中外合资企业，要按照国民待遇加强教育费附加的征收管理。

建立国家职业教育发展基金，吸纳各种社会资金发展职业教育。鼓励支持民间以多种形式建立职业教育基金，并利用金融、税收、彩票、社会捐助等手段筹措职业教育经费。

(十一)切实加强领导，动员全社会关心支持职业教育发展，增强职业教育吸引力

各级政府要认真贯彻《教育法》、《职业教育法》、《劳动法》和《就业促进法》，落实法规明确的政府责任，切实加强对职业教育工作的领导，把职业教育工作纳入各级政府的目标管理，作为对主要领导干部进行政绩考核的重要指标。根据新形势的需要，修订《职业教育法》，制定《终身学习法》和《就业准入条例》。建立健全职业教育督导检查制度，对职业教育工作进行定期巡视检查。建立国家职业教育政策执行情况监测体系。各部门加大对就业准入制度执行情况的监察力度，加强监督管理。大力加强职业教育科学研究和教学研究工作，完善职业教育支持服务体系，提高决策和管理水平。

改善职业教育发展的社会环境。逐步提高技能型人才社会地位和经济待遇，国家建立优秀技能型人才特殊津贴制度。对做出特殊贡献的高技能人才要给予重奖并授予荣誉称号，具体办法由各级政府和相关行业、企业制定。鼓励职业院校毕业生在职继续学习。鼓励符合条件的中等职业学校毕业生接受高等职业教育、进一步接受应用型本科教育，获取专业学位。对进入高一层次院校学习者，其实际工作经验和业绩可作为入学条件之一。对在工作岗位上做出突出贡献者，可免试保送。探索建立对高等职业院校毕业生授予学位的制度。建立职业技能竞赛制度，办好全国职业院校技能大赛，对优胜者给予表彰奖励。建立职业教育工作先进单位与先进个人定期表彰制度。大力宣传职业教育的重要地位和作用，弘扬“三百六十行、行行出状元”的社会风尚，形成全社会关心、重视和支持职业教育的良好氛围。