来源：《中国教育科研参考》 2010年第19期

教育发展战略研究专题 第二战略专题调研组(组长：顾明远、张民生)

本专题是在已有素质教育系统调研的基础上，着眼于解决推进素质教育中的突出问题进行调研的。现综合已有研究成果并吸纳社会各方面意见形成如下报告。

一、把素质教育作为教育工作的主题，全面实施、重点推进

素质教育是我国在改革开放的新时期，为适应社会主义现代化建设，全面提高国民素质的要求，克服现有教育弊端提出来的，核心是解决“培养什么人，怎样培养人”的根本问题。

素质教育的内涵是：全面贯彻党的教育方针，以提高国民素质为根本宗旨，以培养学生的社会责任感、创新精神和实践能力为重点，造就具有国际视野，德智体美全面发展的社会主义合格公民。

素质教育经历了一个不断发展的过程。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》明确提出，教育体制改革的根本目的是提高民族素质；1999年第三次全国教育工作会议确立深化教育改革、推进素质教育是全党全社会的共同任务；2006年把实施素质教育写入新修订的《义务教育法》。素质教育已从实践探索上升为党和国家的重大决策和法律规定，成为教育工作的主题。

近年来，素质教育观念日益深入人心，并逐步转化为各地各部门的积极探索和生动实践，创造了很多宝贵经验。但是必须看到，当前教育在很大程度上还存在着由于片面追求升学率，造成中小学生课业和心理负担过重的情况；存在片面重视知识教育，忽视德育、体育、美育，学生得不到全面发展的情况；存在着只重视考试成绩，抑制学生的学习兴趣和忽视创造精神、实践能力培养的情况。

   当前制约素质教育实施有多方面的因素，既有历史文化传统的影响和教育总体水平不高的制约，又因处在经济体制、社会结构、利益格局、思想观念深刻变革的时期，出现新旧矛盾交叉、体制性障碍与政策性问题并存、教育内部与社会环境相互影响的复杂局面。故而需要经过长期努力，坚持不懈，持之以恒；同时需要解放思想，克服阻力，承担风险，采取果断措施予以突破。

到2020年，素质教育的工作目标是：德育的针对性和实效性进一步增强，新的人才培养模式和考试评价制度基本形成，学校教育更加富有生机活力和鲜明特色，社会文化环境、用人制度和教育体系结构更加有利于学生成长，形成在各级党委、政府领导下社会、学校、家庭以及各行各业共同推进素质教育的良好局面，使青少年学生的思想道德水平进一步提高，体质与健康状况明显改善，学生学习、做事、合作、生存、创新的能力极大提升，以适应我国全面建设小康社会、基本实现现代化和参与国际竞争与合作对人才的需求，适应人的全面发展的需要。

当前推进实施素质教育的主要任务是：把立德树人作为教育的根本任务，促进学生德智体美全面发展；把改革人才培养模式作为重点，大力培养学生的社会责任感、创新精神和实践能力；把深化招生考试制度和社会用人制度改革作为关键，扭转片面追求升学率的局面；把提高课堂教学有效性与减轻中小学生课业负担作为突破口，让学生生动活泼主动地发展；把系统推进、形成合力作为策略和保障，将素质教育贯穿于各级各类教育，贯穿于学校教育、家庭教育和社会教育等各个方面。

二、立德树人，创新人才培养模式，促进学生德智体美全面发展

(一)进一步加强德育，提高德育工作的针对性和实效性

1．明确不同学段德育的重点，形成相互衔接的体系

——幼儿阶段要培养幼儿最基本的生活好习惯。

——小学阶段要培养学生良好的行为习惯和热爱生活的情感。要促进学生良好品德的形成，为成为有爱心、责任心、良好行为习惯和个性品质的合格公民奠定基础。

——初中阶段要帮助学生初步形成良好的品德，健康的心理，树立法律意识，初步具有社会责任感和社会实践能力，引导学生在遵守基本行为准则的基础上，追求更高的思想道德目标。

——高中阶段要让学生初步了解中国特色社会主义理论，了解社会主义现代化建设常识，形成初步的现代生活中应有的自主、自立、自强的态度和能力，具有爱国主义、集体主义和社会主义的思想情感，初步形成正确的世界观、人生观、价值观和健康的心理品质。

——大学阶段要使学生从总体上理解和把握什么是马克思主义、为什么学习马克思主义、怎样学习马克思主义，理解马克思主义中国化的历史进程和理论成果，帮助学生打下扎实的思想道德和法律基础，提高自我修养和心理调节能力，肩负起人民的重托和历史的责任。

2．把德育贯穿到教育的各个方面和全过程

——各级各类学校要认真落实专设德育课程在德育工作中的主渠道地位。

——各学科教学要充分开发各门课程蕴涵的德育资源和功能，使学生在整个学习的过程中都能受到思想道德教育。

——各地党委政府、教育行政部门联合各有关部门以及行业主管机构，建立具有行业特色的社会实践基地，统筹安排和指导学校经常性地开展实践教育教学活动，并协调解决学生安全和经费保障问题。

——引导各级各类学校树立优良校风、教风、学风，优化美化校园环境，开展丰富多彩的校园文化活动，建设平安和谐的校园文化。   

——各级政府相关部门要完善社区公共活动设施，为学生课外生活提供便利。鼓励开办家长学校，传播和交流正确的家教理念和科学的家教方法。建立专业化的社区工作者队伍，参与组织未成年人活动，保护未成年人合法权益，预防未成年人犯罪，协助执行文化娱乐场所面向未成年人的有关规定，净化学校周边社会文化娱乐环境和网络环境。

3．进一步明确各相关工作主体的责任

——班主任、辅导员要充分开发和利用校内校外德育资源，通过多种渠道和环节实施德育。

——学校管理工作要体现德育要求。制定全体教职员工各个岗位的育人责任，把育人要求和岗位职责统一起来，努力做到教书育人、实践育人、服务育人、管理育人、环境育人。

——教育行政部门要把对教师、校长、学校德育工作的评价作为对教师、校长、学校考核和评优的重要内容。要制定政策、建立机制，对教师、校长、学校的德育工作提供支持。

——要依照法律和有关规定建立教育和保护有严重不良行为的未成年人的机制，加大对专门学校(原“工读学校”)的投入，加强教师队伍建设，提高矫治水平和质量。

4．完善德育评价，改变德育评价过分注重认知的弊端

——开发形式多样、灵活便捷的德育评价方式，使德育评价更加全面、有效。

——建立重视学生社会服务和实践经历的德育评价机制，提高学校和学生主动参与志愿者服务等社会实践活动的积极性。

(二)深化智育，突出以创新精神和实践能力为重点的创新人才培养

1．按照教育规律和学生成长规律，在不同学段突出不同的重点，并使不同学段的培养有机地联系起来，相互衔接。以兴趣为起点、通过多种培养途径，逐渐树立专业志向，培育创新精神和实践能力。

——学前教育阶段要把保护好学生的好奇心与培养好习惯统一起来。

——义务教育阶段要培养学生广泛的兴趣和爱好。帮助学生认识和激发自身潜在的创造力，处理好学习知识、培养能力和加强实践的关系；组织各种兴趣小组活动。

——高中教育阶段要从满足学生个性潜质开  发的需求出发，增加课程的选择性，综合运用多种教学方式，帮助学生的兴趣深入发展和提高实践能力；有条件的地区和学校实行大学先修课程。

——高等教育阶段要进一步加强学风建设，营造良好的校园学术创新氛围。全面实施学分制和弹性学制，让学生灵活选择课程，保证时间和精力用于有志领域的学习和研究。加强自然科学和人文学科各领域知识的融合，让学生有较宽的视野，具备攀登现代科技和学术高峰应有的素养。建立大学和科研院所、企业密切结合的机制，让有潜力的学生参与一流科研机构的研究工作，追踪世界科技前沿和学术前沿，参与高新科技的研发、孵化。要加强对本科生、研究生的创业教育。

2．遴选少数普通高中和研究型大学设立国家级拔尖创新人才培养试验区，通过国家财政专项经费支持，研究建立一系列有利于拔尖创新人才培养的超常规政策机制，探索出一条从高中到本科到博士各层次衔接的人才培养“绿色通道”，着力培养能够在未来世界科技舞台上参与国际竞争的优秀后备力量。

(三)大力加强体育工作，增强学生体质

1．各级党委、政府要高度重视青少年健康工作，为学校体育工作提供切实保障。

2．按规定配备体育器材和合格体育教师。

——把这一要求列入农村义务教育保障机制，利用体育彩票资金在农村中小学配置全民健身器材。

——将公共体育设施向学校和学生免费开放。

3．由政府统一购买学校安全责任险，保障学校体育等教学活动的开展。

4．各级各类学校要严格落实国家对体育课程的规定，确保学生每天至少锻炼一小时。

——农村学校要因地制宜开设各具特色的体育项目。

——城市学校要在放学后组织丰富多彩的文体活动。

5．全面实施《学生体质健康标准》，建立学生健康监测制度。

——完善学生毕业、升学体育考试制度，建立学生体质健康专项档案。

——切实保障学生体育锻炼和休息时间。

——将对学校体育的专项督导和学生健康素质的监测作为衡量学校办学水平的最基本指标和调整招生计划的重要依据。

(四)大力加强学生心理健康教育，提高学生心理素质

——针对新时期青少年青春期的特征以及成长过程中的心理特点，培养他们珍爱生命、自律自强、善于合作的良好心理品质，增强其排解烦恼、克服困难、适应环境的能力，使他们保持身心愉悦、朝气蓬勃、健康向上的精神状态。

——加强适应我国学生特点的心理健康科学研究，重视心理学专门人才的培养，逐步在学校配备专兼职心理健康教育教师。

——逐步建立青少年心理健康教育和咨询的专门机构。有针对性地加强心理健康教育，重视和开展科学的心理咨询、治疗，为学生提供及时、有效的心理健康指导与服务。

——积极开展心理健康知识宣传普及活动，帮助学生和教师学会运用心理调节方法，营造积极健康的集体生活氛围。

(五)努力改善青少年卫生营养状况，保障学生健康

1．各级政府要加大对农村贫困地区学生、家庭经济困难学生的生活补助。

——提高农村寄宿制学校伙食标准。建立营养干预机制，普及正确的营养观念和科学的营养知识。把加强农村学校生活卫生设施建设列入新农村建设规划。

——提高城市青少年营养均衡水平，降低肥胖率。

2．各级卫生、防疫部门要把学校卫生纳入公共卫生防疫体系和社区卫生服务体系，加强对学生常见病、传染病的防治。

——建立健全学校突发公共卫生事件防控制度。定期组织学生健康检查，所需经费纳入财政保障范围。

——采取综合治理方法，降低青少年学生近视率。

(六)充分发挥美育在青少年成长中的重要作用，努力提高学校美育水平

——在各门学科中有机渗透美育，对学生进行音乐、美术、书法、文学等艺术教育，陶冶高尚情操，提高艺术修养，增强审美能力。

——大力开展校园文化艺术活动，组织各种兴趣小组和社团活动，在校园营造美的氛围。

——倡导和组织文化艺术工作者深入学校，让民族艺术、高雅艺术走进校园，在学校定期组织播放优秀电影电视作品。

三、改革基础教育课程教学，全面提高教育质量

(一)素质教育要在课程教学领域取得突破

自国家推进基础教育课程改革以来，基础教育课程教学在改革实践中创造了丰富经验。但是中小学的教学总体上还存在着围绕升学考试灌输知识的情况，在一些地区还不能开展基本合格的教学。

——在日常教学活动中，最受关注的仍然是应试的知识和技能的训练，探究能力、批判精神、创造性、责任感与合作态度仍被忽视。

——学校开设的课程，最被看重的依然是语文、数学、英语等“应试科目”，这些科目占用了大量的时间，体育、艺术、综合实践等课程实际上仍然不受重视。

——由于“应试”导向，教师追求高、深、难的现象依然普遍存在。由地方教育行政、教研部门组织的统考、统测次数繁多，试题难度超出课程标准要求，以考试结果为学校、班级、学生排名的状况更是十分普遍。

——课堂教学改革尚未取得实质性和根本性的进展。教学方式单一、学生被动学习，死记硬背、机械训练的状况依然普遍存在。   

为改变这种状况，各地积极主动地进行了探索和改革，创造了大量的经验。总结各地课程教学改革经验是：转变教学观念，调整教与学的关系，在教师的主导下，以学生为主体，“为学而教”，“以学论教”，学、讲、思、练、用有机结合，学思联系，知行统一，让课堂成为充满活跃的思维、积极的师生互动、生生互动的学堂。

(二)在各个层面、各个领域开展研究和实践

——建立国家课程与教学决策、咨询和研究机构，深人研究不同阶段的学生学习内容与学习规律，形成根据时代发展不断调整和完善的教学机制，建立并完善有利于学生终身发展的课程体系。设立国家基础教育教学指导机构，以有效指导各级学校与教师进行教育教学改革和实践工作。

——建立不断完善基础教育课程标准的机制，建设体现时代发展要求的高水平、高质量教材体系，强化教师培养培训、教学研究、教学评价和课程管理等关键环节，把教学改革的主要目标定位在教师指导启发学生学会学习，促使课堂教学和学生学习方式发生根本性变革。

——设立国家课程教学改革基金和国家课程教学改革试验区和学校。支持和激励与课程教学改革相关的学校制度、课程设置、内容选择与组织、教学创新、课堂形态以及考试评价等方面的前瞻性改革实验。

——建立基础教育质量标准体系以及评价、指导和监测体系。借鉴国际基础教育质量的通行评估指标并依据我国国家课程标准，同时充分考虑对学生综合素质如思想道德状况、学习能力、交往合作能力的评价思考等制定国家基础教育质量标准。通过专业监测机构，定期对全国中小学学生进行抽样检测，监测我国基础教育的质量，通过反馈指导，进一步改进教学和提升教育质量。

四、深化招生考试制度改革，发挥其对素质教育的推动作用

招生考试是教育改革的一个关键环节。招生考试制度改革对学校办学目标、课程设置与实施、教学方法具有导向作用。招生考试制度改革涉及千家万户人民群众的利益，关乎教育的公平，关系到人才的培养和选拔。必须坚持不断改革和完善考试及考试制度，使考试制度和命题技术有利于推进素质教育的实施。

(一)普通高等学校招生考试制度改革

1．高等学校招生考试制度改革，一是制定适用所有普通高校的招生考试基本标准和法定程序，考试应以国家课程标准为基本依据，招生的基本标准应体现素质教育的基本要求，法定程序应体现机会公平；二是高校制定反映各自特色的标准，按照国家规定的法定程序录取；三是命题应有利于素质教育的导向，定期对命题进行评估，听取多方面意见。努力解决实行统一考试与兼顾不同地区发展水平的矛盾，统一选拔与发现特殊人才的矛盾，保持考试的区分度与减轻学生负担的矛盾，扩大学校招生自主权与保持公平、公正录取的矛盾，一考定终身与学生多次选择的矛盾，考试多样化与高效简便录取的矛盾。

专栏：高考改革建议方案

方案1：通过高中学业水平考试是参加高考的前提条件。可经过多次考试通过。

高考只考3门：语文、数学、外语。

高校根据高考成绩，参考高中学业水平考试成绩和综合评价，择优录取。

方案2：通过高中学业水平考试是参加高考的前提条件。可提供多次考试。

高考按学科群考5门：语文、数学、外语、实验学科中与报考专业有关的任选一门、人文学科中与报考专业有关的任选一门。

高校根据高考成绩，参考高中学业水平考试成绩和综合评价，择优录取。

高校可根据培养方向和目标，以加权平均分数录取，不同专业加权系数不同。

高等职业院校与普通高等院校招生考试分开进行，提前录取。考试内容体现不同要求。

示范性高等职业院校和条件成熟的省市可积极探索符合高等职业教育培养规律和特点的人才选拔模式。

方案3：分层考试与自主招生相结合

高等职业院校可提前单独考试或以学业水平考试成绩作为录取主要依据，逐步实行申请入学、自行考核的开放性入学模式。

四年制本科院校实行全省统一高考，高考按学科群考5门：语文、数学、外语、实验学科中与报考专业有关的任选一门、人文学科中与报考专业有关的任选一门。考生可以在两年内多次参加这5门学科的考试，以其中的最好成绩申请大学。

“2ll”和“985”工程院校在统考的基础上自主 招生，可以根据不同的专业加试某一科目。

研究型大学逐步建立自主招生的制度。研究型大学承担着培养各领域拔尖创新人才的任务，要扩大其招生考试的自主权，首先在进人国家“211”“985”工程的高等学校实行多元化选拔途径和方法。

——建立在国家指导下由各省组织实施的普通高中学业水平考试和学生综合素质评价制度，为高等学校分层招生考试创造条件。

——建立考试改革与普通高中课程改革相衔接的机制。深化考试内容改革，在考查文化知识的基础上，突出对学生解决问题能力的考查。强调考试内容贴近时代、贴近社会、贴近考生实际。通过面试等形式，对考生心理素质与职业兴趣进行测评，为高校选拔与培养专业人才提供参考依据。

——建立学校的立交通道。使中职考生、社会考生等都能按照规范程序通过考试，进入高校。

——实行对特殊才能学生破格录取的制度。对特殊才能学生建立学生申请、学校和相关专业专家推荐、高等学校测评、社会监督的招生录取机制。

(二)普通高中招生考试改革

——初中毕业、升学考试的命题要严格依据学科课程标准，加强试题与社会实际和学生经验的联系，注重考查学生对基础知识的掌握以及在具体情境中分析和解决问题的能力，坚决杜绝设置偏题、怪题。

——将初中学业考试成绩和综合素质评价结果作为普通高中招生的重要依据。

——积极推行多种形式的招生录取办法。各地可根据本地实际情况，积极推进优质高中名额分配、划等统招、差额投档、推荐保送、特长录取及必要的面试考查等多种招生办法，逐步扩大普通高中学校招生自主权。

(三)小学升初中招生制度改革

——建立义务教育阶段学校办学标准，规范办学行为，保障初中学校办学条件均衡，严格制止设立各种形式的重点学校。

——小学毕业，免试就近入学。   

——鼓励有条件的地区建设九年一贯制学校。

五、减轻中小学生课业负担

中小学生课业负担过重，影响了学生的身心健康和全面发展，是我国基础教育中久治不愈的痼疾，成为推进素质教育亟待解决的突出问题。   

减负的主要任务是：解放学生，把时间还给学生，使他们有时间锻炼身体、思考问题、参加社会实践、发展自己的兴趣和特长；解放教师，使他们更加关注学生的身心发展、认真备课和批改作业，有时间学习提高自身的素质。

(一)建立各级政府“减负”工作责任制

——各级政府是落实国家有关减负规定的第一责任人。政府不得向学校下达升学指标，不得以升学率对地区和学校排名。

——充分发挥教育督导作用，把减轻学生课业负担作为评价政府教育工作的重要内容，并向社会公布。

(二)进一步完善“减负”的政策规定

——各地要将减轻中小学生课业负担的政策和要求细化为可操作、可评价的具体措施。

——严禁学校在节假日补课。保证学生睡眠、锻炼身体、自由活动等时间。

——政府加强对民办校外培训机构的管理。清理对义务教育阶段学生举办的各种补习班、培训班、提高班等，纠正加重学生负担的乱办班现象，为学生健康成长营造良好的氛围。

——限制及规范考证考级的门类和以学生为对象的各种竞赛，考证与竞赛不与升学加分挂钩。

(三)用课程改革带动“减负”

——努力通过课程改革解决教学内容“繁、难、偏、旧”的问题，加强新课程改革与考试评价同步配套。

——扩大地方、学校课程开发自主权，增强选择性，满足学生学习兴趣和个性化发展的要求。

——要改进教学方法，提高课堂教学有效性。要采取多种教学方式如启发式教学等，激发学生学习兴趣，引导学生学会学习。严格控制各学段的作业量，要精选作业，精心批改作业。

(四)用评价改革引导“减负”

——严格按照课程标准命题，科学设定题量和难度。

——增加考查学生学习能力的试题，减少和降低必须通过死记硬背和反复训练才能取得好成绩的考试题量和难度。

——通过各种渠道、多种方法对学生的学习情况进行考查，减轻纸笔考试与练习的比重。

——对考试成绩不得排名，不得公开公布。

(五)从解决“择校”问题入手“减负”

——要严格执行《义务教育法》，对义务教育阶段学生落实免试就近入学制度，坚决取消各种竞赛、等级的入学附加条件。

——在科学评估基础上，将优质高中招生指标均衡地分配到各初中学校。

——采取学区制、“名校”带“弱校”等措施，从治本人手采取相应措施缩小优势校和弱势校之间的师资、条件、管理等差距，实现基础教育的均衡发展。

——大力推行义务教育九年一贯制，或一校一贯，或异校一贯。

六、改革社会用人制度，发挥其对素质教育的导向作用

《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》指出：“社会用人制度对于实施素质教育有着重要的导向作用，改革用人制度是全面推进素质教育的当务之急”。改革过度追求高学历的社会用人制度，对于全面实施素质教育具有极其重要的导向意义。

建立按照岗位需要用人的制度，引导全社会注重人的品德和能力。

1．依据职位分类与职业标准所需能力素质，核算用人成本，科学制定用人标准。

2．坚持以能力为本，实行分层用人、依法用人，规范单位分类分层用人制度，形成合理的人才使用结构。

3．加强职业指导与培训，坚持“先培训、后上岗”的就业制度，通过“校企结合”、“产教结合”，增强青年的就业、创业能力。

4．加强技能认证评价体系建设，实行学历、学位证书和职业资格证书并重制度，实现行业企业选人、用人与取得“双证”的有效对接。

5．建立人才激励和保障制度，在国家相关政策指导下，提高技能型人才的起点工资和收入；建立和完善技能型人才的社会保障制度。

6．实行“与学历、学位挂钩的最低工资制度和用工纳税制度”，引导用人单位理性选择人才。

七、提高党和政府科学领导教育工作的能力。动员社会各方力量共同推进素质教育

切实加强各级党委和政府对实施素质教育的领导。各级党委和政府要坚持以实施素质教育为主题促进教育改革和发展，树立正确的教育政绩观，提高科学领导教育工作的本领。

——在各级党委的统一领导下，协调人大、政府、政协等各个方面，充分发挥共青团、妇联、科协等群众团体的作用，为青少年的健康成长创造有利环境。完善教育法律的执法监督机制，加强实施素质教育的法律法规建设，提高各级政府依法治教、依法行政的能力。进一步完善各部门推进素质教育的协调机制。

——进一步加强教育工作干部队伍建设，精心选调熟悉教育工作的优秀干部充实各级教育领导岗位。将教育工作列入各级党校和行政学院的重要培训内容，重点加强对县级领导干部教育方针政策的专门培训。

——在全社会形成共同推进素质教育的良好氛围。各级党委、政府要组织新闻媒体坚持不懈地宣传劳动成才、实践成才、创造成才的典型。增强新闻传媒、文化团体和互联网企业的社会责任感，建立新闻媒体教育宣传报道自律机制和责任制度，严禁发布学校渲染升学率的招生广告、渲染提高分数的产品广告和影响青少年身心发展的其他广告。