来源：《外国教育研究》 2011年第8期
【摘 要】：在世纪之交，我国实施了以建设世界一流大学为宗旨的“985工程”，日本则出台了以创建大学卓越研究中心为宗旨的“21世纪COE计划”和“全球COE计划”。两国政策在建设愿景与目标、组织与实施、资助对象与重点建设学科领域、实施周期与建设经费、评价与绩效考核等方面既有相似之处，又有很大的差异。日本建设卓越研究中心的政策对我国的启示主要包括：加强特色和优势学科建设，提升大学核心竞争力；依托政府宏观调控，促进大学准确定位；融合研究与教育职能，培养具有国际竞争力的创新人才；引入课题竞标机制，提高教育投资的效率；导入第三方评价，加大社会参与力度。
【关键词】：中国；日本；世界一流大学；“985工程”； “21世纪COE计划”
在当今知识经济时代，一个国家只有坚持以科技进步和知识创新为先导，才能促进生产力发展实现质的飞跃，才能在激烈的国际竞争中占有一席之地。而加快高等教育的发展，创建世界一流大学和高水平研究型大学，则是迅速提升人力资源水平和科技创新能力的关键，也是保证在激烈的国际竞争中占据主动地位的战略性措施。在20世纪90年代末至21世纪初这一历史阶段，创建世界一流大学成为许多国家高等教育改革的重要举措。
在亚洲地区，我国的“985工程”(1998- )和日本的“21世纪COE计划”(2002-2006)、“全球COE计划”(2007-)均是把关系国家综合国力强盛与否的世界一流大学建设工程切实提升到国家战略层面来予以考虑和推动的。
一、中日建设世界一流(高水平)大学政策的出台背景与影响因素
教育政策的制定需要一个漫长的过程，并不是能够在短期内形成方案并即刻付诸实践的。影响教育政策制定的主要因素包括教育政策制定环境与教育政策制定主体这两大方面。[1]任何一项重大教育政策措施的出台，都有其特定的政策制定环境。
伴随着大学在社会中所处地位的转变，高等教育在我国政府的议事日程上占据越来越重要的位置。为实现建设世界一流大学的目标，我国从20世纪五六十年代开始就采取重点投资扶持的方式，先后实施了一系列有针对性的大学改革和科研发展计划。如20世纪五六十年代的重点大学建设；1984年启动的旨在支持我国基础研究、应用基础研究和培养高层次人才的“国家重点实验室计划”；1993年开始的以重点大学和重点学科建设为核心的“211工程”和1998年启动的以创建世界一流大学为目标的“985工程”等。
在日本，“科学技术创造立国”战略的出台(1995)、全球化背景下日趋激烈的国际竞争、新自由主义思潮的盛行、日本战后第三次国家行政体制改革的推行(1996)、基础科研能力相对薄弱与科技体制改革滞后等因素都直接或间接地推动了日本“21世纪COE计划”(2002-2006)的出台。为了推进具有国际竞争力的世界最高水平大学的建立，日本政府从提升本国国际竞争力的迫切需要出发，结合本国高等教育的发展实际，由文部科学省于2002年推出了“21世纪COE计划：为了形成世界性研究教育基地而实施的重点支援项目”。该计划以《大学结构改革方针：作为构建充满活力、富有国际竞争力的国、公、私立大学的一环》(通称“远山计划”，2001)为政策依据，作为文部科学省的“卓越研究中心建设费补助基金制度”的一项改革措施，于2002年起正式开始实施。“21世纪COE计划”突出了资助重点，向具有世界最高水平的研究教育中心倾斜，引导和促进各大学发挥自身优势、个性和特色，创建具有国际竞争力的、特色鲜明的世界最高水平的大学。在“21世纪COE计划”取得积极成果的基础上，日本政府又于2007年启动了作为其后续计划的“全球COE计划”。
从中日两国建设世界一流大学政策的出台背景可以看出，我国的“985工程”与日本的“21世纪COE计划”和“全球COE计划”的出台并不是一件孤立的、偶然的事件，它们体现了同属“后发外生型”的中日两国为实现可持续性发展、确保国际竞争优势的战略性思考，与整个国家的宏观政策目标是一致的。
二、中日建设世界一流(高水平)大学政策的比较研究
(一)建设愿景与目标
不论是我国的“985工程”，还是日本的“21世纪COE计划”和“全球COE计划”，都把建设具有国际竞争力的世界一流大学作为政策目标。
1998年，江泽民主席在北大百年校庆讲话中明确指出：“为了实现现代化，我国要有若干所世界先进水平的一流大学。”其后，在国务院正式批转教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》(1999年1月)和《中共中央国务院关于〈深化教育改革全面推进素质教育〉的决定》(1999年6月)中均重申“创建若干所具有世界先进水平的一流大学和一批一流学科”。
2002年6月14日，日本政府正式启动“21世纪COE计划”。日本文部科学省将“21世纪COE计划”出台的背景归纳为：“为了使我国大学与世界顶级大学为伍进行教育及研究活动，根据基于第三方评价的竞争原理，进一步形成竞争环境，使国公私立大学之间的竞争更加活跃地展开。”[2]为此，文部科学省从构筑核心竞争力的战略高度确定了出台该计划的目标，主要包括：在日本大学各学术领域中建立若干以学科方向为单位的具有世界最高水平的教育研究基地；进一步促进大学提升基础研究和尖端技术研究的水准，培养世界顶尖的高科技创新人才，加速学术成果的产出；采取倾斜式重点投资的方式，把资金重点分配给具有高水平和发展潜力的研究生院的教育研究基地，引导和促进各大学形成自身优势、个性和特色，创建具有国际竞争力的、特色鲜明的世界最高水平的大学，进而带动整个日本科学研究的发展。
(二)政策的组织、实施和管理部门
我国的“985工程”由教育部、财政部成立“985工程”领导小组和工作小组，协商决定工程建设中的重大方针政策和总体规划。领导小组和工作小组下设办公室，具体负责日常工作。有关高校成立相应的组织机构，统筹负责本校“985工程”规划与实施。
作为“21世纪COE计划”的配套措施，日本文部科学省于2002年专门设立了“卓越研究中心建设费补助基金”，详细规定了该计划的组织管理、申请、建设学科领域和审批等内容。为了确保COE评审过程的独立性、客观性、公正性和专业性，文部科学省将COE评审工作委托给中介机构——独立行政法人日本学术振兴会执行。该机构联合大学评价·学位授予机构、日本私立学校振兴·共济事业团和大学基准协会等组织共同组建了“21世纪COE计划委员会”，负责COE评审细则的制定、COE的审查及监督评价COE实施效果等相关事务。“21世纪COE计划委员会”下设“综合评价部会”和“各学科领域审查·评价部会”，负责对COE建设的整体计划做全面的书面审查、公听审查与合议审查。其中，“21世纪COE计划委员会”由来自教育界和产业界的有识之士组成，委员人数基本控制在30人以内。“综合评价部会”由“各学科领域审查·评价部会”的部长组成，负责协调各学科领域卓越研究中心的审核工作，以保障总体的平衡及重点领域的突出。“各学科领域审查·评价部会”由来自大学(包括研究生院)附属科研机构、国公立实验研究机构、企业附属研究开发机构的人员构成。
(三)政策的资助对象与重点建设学科领域
在政策重点资助对象方面，我国的“985工程”是以大学为单位进行资助，经由政府综合考察大学的综合实力后，最终确定入选名单。从目前我国对“985工程”重点建设的高等学校和重点学科点的遴选原则、条件以及遴选结果中可以看出，我国创建世界一流大学主要是政府通过对综合实力较强的大学实行政策倾斜加以“选定”的，由于历史的原因皆为部属院校和公立大学。以入选“985工程”的39所大学为例，其中32所为教育部直属大学、7所为其他部委直属大学，均为中央部委办大学，没有一所地方政府办或民办大学。“21世纪COE计划”和“全球COE计划”是以国立、公立、私立大学中“设置博士课程”(即具备博士研究生培养能力或拥有博士学位授予权)的专业或学科为单位进行资助的，通过评审的卓越研究中心设置在大学内。以“21世纪COE计划”的评审结果为例，该计划实施三年间在10大学科领域共设置了274个COE，这些COE分别隶属于93所大学，其中国立大学51所，占学校总数的54.8％；公立大学7所，占学校总数的7.5％；私立大学35所，占学校总数的37.6％。
在重点建设学科领域方面，“985工程”建设构想模糊不清，没有对与国家发展密切相关的重点学科作出明确的宏观指导，在实际运作过程中是在大学层面进行资助和建设的。政府通过行政主导和非公开竞争的方式确定入选大学，然后将巨额建设经费拨付到大学，再由大学确定重点建设的学科领域，分配研究经费。日本创建世界最高水平大学的思路，是从创建一批世界最高水平的卓越学科基地开始着手，将建设一流的任务下放到设置博士课程的研究生院，并以博士学位专业点分类分学科进行评价和重点资助，遴选出各大学中具有国际竞争力、具有巨大发展潜力的卓越学科。与此同时，为提高学科建设的针对性和有效性，“21世纪COE计划”和“全球COE计划”还明确规定了生命科学、信息电气电子类、化学与材料科学、人文科学、医学类、数学物理与地球科学、机械·土木·建筑及其他工学、社会科学、交叉学科·复合学科·新兴学科和创新·前沿科学等10大学科领域。
(四)政策的实施周期与建设经费
“985工程”一期(1999-2003年)建设于1999年正式启动，北京大学、清华大学首批入围，之后，又确定了中央和地方共建的32所重点资助大学。2004年教育部又启动了“985工程”二期(2004-2007年)建设。在“985工程”二期建设期间，新增5所重点资助大学。2008年2月17日，我国政府在教育部《2008年工作要点》中提出“继续推进高水平大学和重点学科建设，提高我国高等教育水平和竞争力。完成‘985工程’二期建设，启动‘985工程’三期建设”。[4]“985工程”的建设资金是由多方共同筹集的，包括中央财政专项资金、地方人民政府共建资金、项目学校主管部门共建资金以及项目学校自筹资金。其中，中央专项资金主要用于“985工程”科技创新平台和“985工程”哲学社会科学创新基地和队伍建设，其他资金可根据学校“985工程”建设规划进行安排。“985工程”专项资金的分配、使用和管理，按照财政部、教育部的相关规定执行。[5]
“21世纪COE计划”是以政府资金为推动型的卓越研究中心计划，由国家下拨专项经费支持卓越研究中心的建设，其特点是经费分配相对集中，资助额度较大，并呈逐年递增的趋势。对入选“21世纪COE计划”的项目，原则上立项期限以5年为一期，资助金额为一个基地每年给予1亿-5亿日元不等(2004年度实施的“创新·前沿领域”COE的资助金额限定在1 000万日元至5亿日元)，连续资助5年。文部科学省根据该计划委员会的审查结果向获准立项的COE基地下拨研究经费。委员会对基地实行动态管理，在立项两年后对该COE的科研活动业绩进行中期评价考核，评价结果作为后三年下拨研究经费的参考依据，与新的预算分配挂钩，评价结果不合格的COE将被及时淘汰，终止资助。立项5年后实施结果评价。COE在下一个5年是否能够继续获得资助则要看其研究、教育的业绩及学科、社会的发展需要。作为“21世纪COE计划”的后续政策，“全球COE计划”在精简了入选项目数量的同时提高了每个项目的资助金额，将“21世纪COE计划”所资助的274个学科点削减为150个，同时把每个学科点年资助额度的下限提高了5倍，其资助金支援规模为每年5 000万日元至5亿日元不等，立项期限为5年一期。此外，根据COE申报学科领域的不同，5 000万日元以下的申请亦可。
(五)政策的评价与绩效考核
我国在“985工程”的实施过程中，力图建立以投资效益为核心的公开、公平、公正的绩效考核和评价机制。“985工程”专项资金的管理原则为集中使用、突出重点；总体规划、分年实施；项目管理、绩效考评。根据财政部、教育部《“985工程”专项工程管理办法》的规定，“‘985工程’专项资金实行定期检查制度。财政部、教育部及有关主管部门将根据有关规定对项目学校‘985工程’专项资金的预算执行、资金使用效益和财务管理等情况进行监督检查，如发现有截留、挤占、挪用‘985工程’专项资金的行为，以及因管理不善导致资金浪费、资产毁损、效益低下的，将暂停其后续拨款。项目学校在限期内按要求进行整改的，可恢复或适当调整拨款，否则，将取消项目并终止拨款，对情节严重的责任人员，将按国家有关规定追究其行政或法律责任”。[6]
“21世纪COE计划”和“全球COE计划”的实施周期原则上为5年，获批COE须在立项两年后与5年期满后分别接受“21世纪COE计划委员会”、“全球COE计划委员会”对其研究活动进展状况实施的中期评价考核与事后评价，评价考核的结果将与经费分配直接挂钩。中期评价考核采取书面评价与听证会·合议评价两种方式。其中，在书面评价阶段，各立项COE须提交“21世纪COE计划”或“全球COE计划”中期评价报告(包括进展状况报告书和COE建设计划报告)、审查结果表、COE建设计划报告(基于审查结果的修正版)。中期评价考核的综合评价结果共分为5个等级，具体为：A.计划进展顺利，保持现有状态可达成预定目标；B.为达成预定目标，还需进一步努力；C.若维持现状恐难达成预定目标，须对原计划做适当调整与修订；D.鉴于当前进展状况，今后即使尽最大的努力恐也难以达成预定目标，有必要对原计划做大幅度的缩小调整；E.鉴于当前进展状况，今后即使尽最大的努力恐也难以达成预定目标，故决定终止资助该研究中心建设。[7]
事后评价采取书面评价、听证会·合议评价或现场调查等方式。其中，在事后评价的书面评价阶段，各立项COE须提交实绩报告(5年总结)、“21世纪COE计划”中期评价报告(含代表性学术论文在内的进展状况报告书、COE建设计划报告)、审查结果表及中期评价总结。在评价结束后，各研究教育中心须将中期评价结果、事后评价结果、研究进展状况等公布在各自的网站主页上。事后评价的总结评价结果共分为4个等级，具体为：A.达成预定目标，取得了超出预期的研究成果；B.基本上达成预定目标，取得预期的研究成果；C.在一定程度上达成了预定目标；D.没有完全达成预定目标。
三、日本建设世界高水平大学政策对我国的启示
日本创建大学卓越研究中心政策出台至今不足十年，改革成效已初见端倪。“21世纪COE计划”和“全球COE计划”的相继出台对于提升大学核心竞争力、促进大学准确定位、培养具有国际竞争力的创新人才、提高教育投资效率、加大评价过程的社会参与度等方面具有积极的推动作用。同时，无论是该政策的指导思想、主要内容和具体措施的战略性、前瞻性，还是其政策运作的方式及其成效，对我国的世界一流水平大学建设都不乏可借鉴之处。
(一)加强特色和优势学科建设，提升大学核心竞争力
学科是大学的基本元素，是大学教学、科研、服务活动的依托。一流的学科是培养高素质创造性人才的摇篮，是推动知识创新、促进科研成果实现生产力转化的基地。“21世纪COE计划”和“全球COE计划”的COE申报是以学科或专业为单位，提倡采取校内各学科间的横向联合、不同大学间或者与国外大学的优势学科“强强联合”的研究组织方式进行联合申报。这种打破学科或专业限制开展跨专业、跨校合作研究的研究组织强化了学术组织的弹性与学科交流，激发了大学内部活力。由于该政策规定COE申报人须为各大学校长而非学科带头人，这就促使参与竞争的各大学打破内部学科、院系壁垒，采取多学科合作模式进行协同攻关。同时，通过整合多个学科的学术资源和研究力量，对于深化学科交流，及时把握科研发展的动向，凝练学科方向，优化学科结构，形成新的研究领域，进而发展成为新的学科也具有积极的意义。从COE立项结果来看，开展跨学科、跨单位共同研究项目的比例较立项前有大幅增长。从10大学科领域来看，其中尤以人文科学领域增长最为显著。“21世纪COE计划”和“全球COE计划”对于特色鲜明、发展潜力巨大的优势学科，给予倾斜资助，使这些优势学科得以继续保持世界领先水平，从而更加快速而有效地实现建设世界最高水平的研究教育基地这一目标。
(二)依托政府宏观调控，促进大学准确定位
任何一所大学的发展都离不开准确的定位。一般认为，在市场经济体制下，高校的发展定位是市场调节、政府调控和高校自主办学三者之间相互博弈的结果。高等教育的产业属性使得市场机制对其资源配置发挥基础性作用成为可能，高校只有面向市场办学才是其生存与发展之道。但是，教育作为公益性产业，并不能完全听任市场这只“看不见的手”操纵，对于市场失灵的领域，需要政府通过宏观调控的手段来弥补和协调。
“21世纪COE计划”和“全球COE计划”通过公开招募COE，在设置博士课程的国立、公立、私立大学之间引入竞争机制，开展公开、公平、择优竞争，在激烈的竞争中促使各类大学重新审视与调整自身发展战略、发展方向，引导各类大学根据自身的优势和特点，全面布局，准确定位，有的放矢，发展特色。从政策的实施效果可以看出，立项COE过半数分布在国立大学中，而国立大学中又有40％以上集中在具有悠久历史传统和雄厚科研实力的综合性研究型大学中。在国家战略和教育财政的倾斜扶持下，势必推动这些大学中的特色优势学科更好更快地发展，进而建设成为世界最高水平的卓越研究中心和世界一流人才培养基地。对于那些没有获得政府资助、在科研方面不具优势但教学独具特色的大学，日本政府基于重视对大学教育活动的评价的考虑，将这类大学定位为教育基地，鼓励具有鲜明学科特色或行业特色的单科或多科大学发展。自2003年开始，文部科学省先后实施了“独具特色的大学教育改革支援计划”、“满足现代化教育需求的项目支援计划”、“高质量的大学教育推进计划”等一系列“GP”教育支援项目，以增强与提高学生的学习实效，造就独具个性、富有魅力的特色化大学教育为最终目标。
(三)融合研究与教育职能，培养具有国际竞争力的创新人才
世界一流大学的杰出，既表现在高水平的知识创新活动上，也表现在高质量的人才培养上，两者相辅相成，不可偏废。“21世纪COE计划”和“全球COE计划”把振兴博士研究生教育作为主要战略目标之一，确立以人才培养为基点进行科学研究发展的思路，希望通过具有世界最高水平的卓越研究中心的建设，为培养世界级顶尖科学研究人才提供丰沃的土壤和适宜的环境。自“21世纪COE计划”实施以来，日本大学产生了一批具有国际先进水平的学科，凝聚着一大批高水平的研究人员，成为高层次人才集聚的战略高地。在积极引进国外优秀研究人员的同时，设置COE的大学高度重视培养具有良好潜质的优秀青年学者，并积极为拔尖人才的成长创造条件，加大经济资助力度，扶持和激励这些优秀人才尽快成长。作为“21世纪COE计划”后续事业启动的“全球COE计划”更加强调对高素质创新型人才的培养，后者将COE“研究教育基地”的提法变更为“教育研究基地”，这一语序的变换蕴含着日本政府对具有国际竞争力创新型拔尖人才的需求更为迫切的深意。在人才培养方面，“COE计划”产生的直接效果是各COE博士研究生报名人数、入学人数及在校人数呈逐年递增趋势。此外，博士生在世界权威性学术刊物上发表学术论文的数量得到大幅提升，博士研究生毕业后去往大学、国家研究机构和企业的研究开发部门就业的比例大幅提高。经过近十年的建设，设置COE的各大学的人才培养整体环境得到显著改善，人才培养能力得到大幅度提升，为日本社会经济发展提供了强有力的高层次创新人才支撑。
(四)引入课题竞标机制，提高教育投资效率
近年来，受经济低迷影响，日本政府迫于教育资源的制约而逐渐减少对大学的直接拨款，推动大学走市场化道路。以往完全依赖于政府从国家财政渠道保证大学的办学经费已经变得不现实。研究内容不受干涉、只需依据科学逻辑和内在的学术竞争开展研究活动的模式也受到质疑。在现有教育资源有限的前提下，日本政府开始追求竞争和教育投资效率。从高等教育政策层面来看，政府的管理由原来的政府统一管制转变成为政府宏观调控和指导，政府的拨款由以往对各大学“均摊”的计划方式，变成以科研能力为评判基准的竞争性课题费用拨款方式。
“21世纪COE计划”和“全球COE计划”不限出身的选拔方式扩大了科研影响面，在通过重点投资充实国立大学实力的同时，打破“出身”桎梏，也给予公立和私立大学一个竞争的机会，真正把国立、公立、私立大学中的具有国际竞争力、具有发展潜力的卓越学科遴选出来，摒弃平均主义、本位主义的做法，调动了公立和私立大学的积极性，活跃了大学整体的科研气氛。在“21世纪COE计划”和“全球COE计划”的实施过程中，还导入了“以达标度为基准的补助金计算方式”，[8]即政府对大学的拨款以大学教育研究成果的指标达标与否为基准来决定。申报COE的大学必须接受第三方评价，才能获得与评价结果相适应的待遇和资源分配。“21世纪COE计划”以设置有博士课程的国立、公立和私立大学的研究机构为对象，通过引入国家重点课题竞标机制，由各大学提交研究计划方案、研究预算等，严格按照第三方评价的结果下拨“卓越研究中心建设费补助基金”。这样一来，不但节约了国家的科研经费，而且还通过市场化的招标机制形成了均衡价格。
(五)导入第三方评价，加大社会参与力度
首先，在整个COE评审过程中，身为政策制定者的文部科学省并没有直接参与COE评审工作，而是采用委托代理方式，将COE的评审权、裁决权、执行权下放给独立行政法人日本学术振兴会，由第三方评价机构代替政府扮演评价、审议的角色。此举不仅避免了管理者和被管理者之间的矛盾冲突，为摆脱行政部门的直接干预创造了先决条件，还加大了社会参与度，尽可能地保证了评审结果的公正性和权威性，提升了社会公信力。
其次，在COE各学科群的评审委员会的人员构成上，注重委员构成的多样性。以2002年度的生命科学、信息电气电子类、化学与材料科学、人文科学、交叉学科·复合学科·新兴学科等五大“学科领域审查·评价部会”为例，有三个委员会的委员长是由非大学人士担任，他们分别是来自国家研究机构、企业、博物馆的负责人，其他两位委员长则是来自一般高校。各部会的委员构成也是如此，按照所占比例高低排序的话，依次是国家研究机构、产业界、大学、公益法人机构的有识之士。[9]委员会人选的这种制度性安排具有其合理性，避免了由于出身名校的委员过多所导致的相互庇护和内部利益均沾行为的发生，有利于保证评审的客观公正性。
最后，“21世纪COE计划”和“全球COE计划”在传统评价机制的基础上，通过把过程监控、成果测量等方法有机结合起来而形成综合的反馈机制。由“21世纪COE计划委员会”和“全球COE计划委员会”实施的评价活动包括事前评价、中期评价和事后评价。其第三方评价体系的运行机制如下：为国立、公立、私立大学之间展开公平竞争搭建平台→第三方评价机构对各大学提交的竞标资料进行书面评价→通过公开听证会·合议评价与各大学进行面谈→公布评价结果→根据评价结果分配预算→全程评价过程中的中期评估考核→根据中期评价结果适度调整COE资助经费→评价过程结束后的事后评价。其中，委员会将中期评价结果与卓越研究中心建设费补助基金的拨付挂钩，进行了有效的过程监控。
【作者简介：刘宝存 北京师范大学比较教育研究中心主任，教授】