(三)章程的内部治理要素
2011年教育部正在酝酿制定《高等学校章程制定办法》，将着重调整高校内部关系，推动章程成为各高校规范学校内部治理结构和权力运行规则，并强调通过民主机制，使章程的制定体现学校举办者、办学者、教师、学生等多方利益主体的诉求。九校章程对此如何实践，笔者从校长职权、学术自由两方面内容进行检视。
1．校长(院长)制度
校长是大学的行政权力的代表。我国《高等教育法》第39条规定:“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制，党委按照党章和有关规定，统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使职权。”九校章程对此规定，详见表5:
表5 九校章程对“校长(院长)制度”的规定
学校
| 类型
| 条文规定
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吉林大学
| 部属高校
| 第21条:拟订发展规划，制定具体规章制度和年度工作计划并组织实施;组织开展教学活动、科学研究、学科建设、师资队伍建设和国际合作与交流;拟订校内组织机构的设置方案，推荐副校长人选，按干部任免权限任免校内组织机构的负责人;聘任与解聘教职员工，对学生实施学籍管理，依照法律和学校规定对教职员工和学生实施奖励或者处分;拟订和执行年度经费预算方案，保护和管理学校资产，筹措办学经费;法律、法规规定的其他职权和职责。
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广东外语外贸大学
| 地方普通高校
| 第16条:拟定学校发展规划，制定具体规章制度和年度工作计划并组织实施;组织教学活动、科学研究和思想品德教育;拟定内部组织机构的设置方案，推荐副校长人选，任免内部组织机构的负责人;聘任和解聘教师及内部其他工作人员;对学生进行学籍管理并实施奖励或处分，向毕业生颁发学历证书和学位证书;拟定和执行年度经费预算方案，保护和管理校产，维护学校的合法权益;对举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产依法管理和使用;提议修订学校章程;学校章程规定的其他职权;
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陕西兵器工业职工大学
| 成人高校
| 第24条:认真贯彻执行国家教委、兵总教育局、省教育厅的各项方针政策，坚持正确的办学方向;负责制定年度工作计划，并组织实施;负责组织开展教学委员会会议及活动事宜，对重大问题讨论决定，并提出解决办法;负责审批各分校教学工作;对教学管理工作进行检查;负责总校的财务管理和合理使用。
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宁波诺丁汉大学
| 中外合作办学高校
| 第12条:执行理事会的决定;实施发展计划，拟订年度工作计划、财务预算和规章制度;聘任和解聘工作人员，实施奖惩;组织教育教学、科学研究活动，保证教育教学质量;负责日常管理工作;章程规定的其他职权。
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北京培黎职业学院
| 民办高校
| 第22条:执行学院董事会的决定;实施发展规划，拟订年度工作计划、财务预算和学校规章制度;聘任和解聘学校工作人员，实施奖惩;组织教育教学、科学研究活动，保证教育教学质量;负责学校日常管理工作;学院董事会的其他授权;
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武汉大学东湖分校
| 独立学院
| 第29条:全面主持东湖分校的工作，对董事会负责。常务副校长、副校长协助校长进行东湖分校的日常管理工作;实施东湖分校发展规划，拟订年度工作计划、财务预算和学校的规章制度;执行董事会的决定;组织教学、科学研究活动，保证教学质量;聘任和解聘除董事会聘任和解聘外的其他工作人员;在董事会的授权下代表东湖分校对外处理有关事务;董事会授予的其他职权。
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香港中文大学
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| 规程6:有权及有责任就任何影响香港中文大学的政策、财政及行政的事宜，向大学校董会提供意见;就维持香港中文大学的效率及良好秩序以及确保规程、校令及规例的妥善执行，向大学校董会全面负责;如已着令任何学生暂时停学或将任何学生开除，则须于教务会举行下次会议时向教务会报告;有权委任一人在副校长、学院院长、系主任、秘书长、教务长、图书馆馆长或财务长的职位暂时悬空期间，或在担任任何上述职位的人暂时不在或暂无能力期间，履行该人的职能和职责;(1994年第452号法律公告)有权在紧急情况下委任校外考试委员。
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澳门大学
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| 第29条:代表澳大;确保澳大的使命及宗旨得以履行;听取教务委员会及澳大其他机关意见后，制定澳大的总体方针及发展计划，并呈交校董会通过;制定澳大年度及多年度的工作计划，并呈交校董会通过;制定澳大工作报告，并呈交校董会审议;主持教务委员会会议，并确保其决议顺利执行;主持财务管理委员会会议，并确保其决议顺利执行;监督学术单位、学术辅助部门及行政部门的运作，并确保彼此间的协调;听取教务委员会及澳大其他机关意见后，向校董会呈交《澳门大学章程》及《澳门大学人员通则》的修改议案;制定澳大内部规章，并呈交校董会审议及通过;制定并核准各项内部规条，尤其按《澳门大学人员通则》的规定为之;就有关澳大标志的建议向校董会提供意见;向校董会建议副校长及学院院长的委任;任免独立学术单位主管、学术辅助部门主管及行政部门主管;按《澳门大学人员通则》的规定，任免澳大的工作人员;按《澳门大学人员通则》的规定，决定澳大工作人员的招聘、晋阶及晋升;与同澳大宗旨相符的实体订立合作与交流协议;行使法律所赋予或校董会所授予的其他职权，并就澳大应兴应革事宜向校董会提供意见;决定所有与澳大正常运作有关的而未明确界定属于其他机关职权的各项事务。
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台湾大学
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| 第15、16、17、18、19条:校长核定学院、学系(科)、研究所或学位学程的副职;选任会议后，报校长聘兼之;第22条:前条第一项所定之行政单位主管，除会计室会计主任、人事室主任外，由校长遴聘教师或研究人员兼任之。
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由表5可见，各校对大学校长制度的规定迥异:第一，在职权方面。大陆地区，部属和地方普通高校严格依照《高等教育法》第41条对校长职权的规定，体现为以下内容:一是拟定发展规划，制定具体规章制度和年度工作计划并组织实施;组织教学活动、科学研究和思想品德教育;二是拟定内部组织机构的设置方案，推荐副校长人选，任免内部组织机构114的负责人;三是聘任与解聘教师以及内部其他工作人员，对学生进行学籍管理并实施奖励或者处分;四是拟定和执行年度经费预算方案，保护和管理校产，维护学校的合法权益”等权力。而另外4类高校则依据《民办教育促进法》第二十四
条规定，校长职权包括:一是执行学校理事会、董事会或者其他形式决策机构的决定;二是实施发展规划，拟订年度工作计划、财务预算和学校规章制度;三是聘任和解聘学校工作人员，实施奖惩;四是组织教育教学、科学研究活动，保证教育教学质量;五是负责学校日常管理工作。比较而言，后者校长职权范围明显小于前者。部属、地方普通高校校长具有决策权，对内部组织人员的任免、机构设置可自主决定，而后者校长只能执行董事会或者理事会的决定。同时，前者可以拟定经费预算，行使财产权，后者则不具备此职权。港澳台地区，校长职权则受到更多限制。如《香港中文大学条例》规定校长对任何学生暂时停学或将任何学生开除的决定须经教务会同意，而没有大陆地区校长的自主决定权。
第二，在任免制度方面，各校亦大相径庭。大陆地区，部属高校及地方普通高校根据《高等教育法》40条的规定，校长按照国家有关规定任免。而其他院校则依据《民办教育促进法》第21条的规定，校长任免由董事会、理事会决定。任免制度的不同，导致对校长权力行使不同，前者校长多属“空降”以致校长权力无边，权力滥用;而后者校长由董事会、理事会任免，受其监督，权力得以规范。在港澳台地区，校长更是有严格的遴选程序，且遴选委员会委员具有广泛的代表性和民主性。如《台湾大学组织规程》第8条规定:“校长由校长遴选委员会遴选产生，而遴选委员会成员由校务会议推选学校代表九人、学校推荐校友代表及社会公正人士九人、教育部遴派之代表三人组成。”
鉴于校长任免制度与职权行使的不同，校长在大学治理中起不同的作用。较之港澳台地区，我国大陆地区大学校长均有权力过大之嫌。成人高校、中外合作办学高校、民办高校以及独立学院四所院校大学校长作为执行机构，权力虽受董事会、理事会限制，但仍对教师的任免、学生的处罚具有自主权，不利于师生权利的保障。而部属与地方普通的两所高校的校长权力无边界，得不到约束。故应在校长任免与职权行使方面予以规范。
2．学术自由
学术自由是大学治学的核心理念，是所有一流大学孜孜以求并赖以立足的最为宝贵的根基。一所大学对学术自由的保障主要依据两方面内容:一是学术机构的设置情况，二是对师生追求学术自由的保障。各校章程如何贯彻学术自由理念，详见表6:
表6 九校章程“学术自由”的体现
学校
| 类型
| 学术机构设置情况
| 学术人员权利保障情况
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吉林大学
| 部属高校
| 第24条:校学术委员会依其章程审议学科、专业的设置及教学、科学研究计划方案，评定教学、科学研究成果，审议教师职务资格，受理学术争议，处理其他相关事宜。
第37条:学院(学科)学术委员会以其章程独立行使学术权力，保障学术民主和学术自由。
第42条:学部设置学术委员会
| 第42条:本校实行学术休假制度。拥有高级专业技术职务的教学和研究人员，在本校工作满一定年限后，可享受带薪学术休假。
第48条:学校尊重和爱护人才，维护学术民主与学术自由，为教师开展教学和科学研究活动、自主进行学术创新、攀登科学高峰提供必要的条件和保障。学校规范教师的学术行为，引领教师树立良好的学术道德风尚。
第51条:学生公平获得在国内外深造学习和参加学术文化交流活动的机会;
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广东外语外贸大学
| 地方普通高校
| 第三节:校学术委员会的性质
第19条:校学术委员会的职责
第44条:学院设立学术分委员会，学术分委员会的职责、组成人员由校学术委员会规定。
| 第65条:学校提倡和支持学生社团开展学术活动。
第71条:教师权利:从事科学研究、学术交流，参加专业的学术团体，在学术活动中充分发表意见
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陕西兵器工业职工大学
| 成人高校
| 无
| 第31条:教师享有下列权利:进行教育教学活动，开展教育教学改革和实验;从事科学研究、学术交流，参加专业的学术团体，在学术活动中充分发表意见;指导学生的学习和活动，评定学生的品行和学业成绩;按时获取工资报酬，享受国家规定的福利待遇以及寒暑假期的带薪休假;对学校教育教学、管理工作和教育行政部门的工作提出意见和建议，通过教职工代表大会或其他形式，参与学校的民主管理;参加进修或接受其他方式的培训;对学校给予的处分可向有关部门提出申诉。
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宁波诺丁汉大学
| 中外合作办学高校
| 无
| 无
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北京培黎职业学院
| 民办高校
| 无
| 无
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武汉大学东湖分校
| 独立学院
| 无
| 无
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香港中文大学
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| 教务会:(a)授课、教育及研究;(b)为学生举行考试;(c)颁授荣誉学位以外的学位;(d)颁授香港中文大学的文凭、证书及其他学术资格。设立学务委员会、订立规例;鼓励香港中文大学成员从事研究工作，并为研究工作提供条件、提供咨询、推荐校外考试委员，教务会每学年须最少举行会议3次，并须按主席的指示或于任何10名教务会成员提出书面要求时，随时举行额外会议。
规程19:学术委员
| 无
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澳门大学
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| 第34条:教务委员会是澳大的最高学术事务机关，指导澳大的教学及研究工作，以确保学术的高水平及严谨性。职权:就澳大的总体学术方针及澳大使命向校董会提出建议;制定多年度教学计划;核准基本学术单位及独立学术单位的合并、更改或撤销;核准学术单位内部的教学或研究单位的设立、合并、更改或撤销;核准澳大所开办的课程的组织安排、修改及撤销;建议新课程、新基本学术单位及新独立学术单位的设立:建议荣誉学位及其他荣誉名衔的颁授;制定并检讨入读澳大所开办的课程的特定条件，确保各学术单位有适当及相若的入学标准;核准各学术单位所建议的校外典试委员会的名单;核准评估本科水平的标准及有关的毕业标准;建议符合澳大一般的学术水平;核准各学术单位所建议的硕士、博士及其他学术资格的典试委员会的成立准则及组成，以确保澳大颁授高等学位水平的一致性及严谨性;订定在各学术领域内开办博士学位的必需条件;
| 无
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台湾大学
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| 第二节:学术单位
研究发展处:置研发长一人、副研发长一至二人，掌理学术研究之规划、推动、研究计划、技术移转、产学合作及其他研究发展相关事项。
| 第22条:
第48条:教师评审委员会
第51条:教师申诉
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根据表6的内容，我们不难发现，对于学术机构的规定，公立学校与私立学校的区分上非常明显。在我们选取的4所私立高校中，对学术机构均未作任何规定。而已有的规定中，内容又是不统一的，主要在于大陆地区与香港澳门地区的差异。大陆地区的公立学校在章程中或者明确学术自由或是既不明确也不限制，但是把学术机构的职责范围限定在狭窄的范围之内，即只有通常意义上的审议评定权力。以吉林大学为例，章程从具体职责层面与制度建设层面进行了规定：首先，章程总则中明确规定“学校坚持依法治校，实行教授治学，实施民主管理”的纲领性条款;其次在学校组织机构节中列出学术委员会的职责范围“校学术委员会依其章程审议学科、专业的设置及教学、科学研究计划方案，评定教学、科学研究成果，审议教师职务资格，受理学术争议，处理其他相关事宜”;最后，在学院与学部一节中规定“学院学术委员会以其章程独立行使学术权力，保障学术民主和学术自由。”虽倡导学术自由，可操作性差。同时，学术机构的设置多仿照政府部门的组织机构并附以行政级别，形成了官僚科层式的管理体制，大学俨然成了微缩版的政府。在这样的体制下，行政权力掌握学术事务的决定权，学术人员在学术权力的运行和学术决策中没有发言权，只能执行既定的标准。很多教学和科研人员无心钻研学术，却热衷于追逐行政权力。而香港与澳门的大学则赋予了学术机构独立的最高的学术决策权。香港中文大学的“教务会”鼓励香港中文大学成员从事研究工作，并为研究工作提供条件。而澳门大学的教务委员会”是澳大的最高学术事务机关，指导澳大的教学及研究工作，以确保学术的高水平及严谨性。
对于师生追求学术自由的保障各校规范也不一。在大陆地区，吉林大学建立学术休假制度、为师生学术活动创造条件，广东外语外贸大学支持师生的学术活动，陕西兵器工业职工大学鼓励教师从事学术活动，教师对其处分可提起申诉。而其他高校甚少或并未对师生权利给予保障。港澳台地区，香港中文大学对教师任免经校董会决定，校董会的组成人员具有广泛的代表性和民主性。而澳大的所有工作人员受澳门特别行政区私法劳动制度及《澳门大学人员通则》约束。台湾大学对教师的任免由专门的教师评审委员会决定并规定教师的申诉权。对其学术自由的保障由专门的学术机构保障，如“教务会”、“教务委员会”统筹。对学生权利的维护亦由学术机构予以负责。总之，专门的学术机构的设置以及对师生学术自由的保障、自身权利的维护是学术自由得以推行的关键。