———以两岸四地若干大学章程为分析样本

【摘 要】：在篇幅与文本结构、外部关系要素、内部关系要素等方面存在诸多问题。大学章程面临的困境消解了章程规范和推动高校自主办学、妥善处理学校与政府关系的制度功能。为了保障大学章程内在功能的发挥，今后应从克服条文笼统、重视与政府、校友关系、实现学术自由等方面进行努力。

【关键词】：大学章程;大学自治;现状;课题

进入21世纪后，高等教育规模在快速扩张的同时面临着资金信贷危机、资本运作规范等管理上的漏洞。高校诉讼案件频发、行政权力与学术权力失衡也造成高校存在大量风险隐患。人们开始重视高校的自我约束机制问题以及权力的有无问题，加强建章立制工作成为了巩固高等教育改革和发展的有力保证。1999年教育部在其下发的《关于加强教育法制建设的意见》中规定:“各级各类学校特别是高等学校要提高依法管理学校的意识，依据法律、法规的规定，尽快制订、完善学校章程，经主管教育行政部门审核后，按章程依法自主办学”;2007年教育部政策法规司正式发布《关于报送高等学校章程材料的通知》以及《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020)》在“完善中国特色大学制度”中也提出“各高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校。”由此，许多学校纷纷开展章程的试点工作。章程作为高校发展、建设与治理的“宪法”，是推动和规范高校自主办学的基础，是处理学校与政府、社会及内部关系的准则，是高等教育长期健康发展的保障。但章程作为初生之物，还存在着诸如数量较少、条文笼统、内容宽泛等问题，在很大程度上消解了大学章程应有的功能。有鉴于此，笔者选取我国两岸四地九个大学章程文本进行分析，分别从篇幅与结构、外部关系要素、内部关系要素等三个维度检视大学章程存在的问题，并就未来大学章程制定中的课题进行粗略分析，希冀对大学章程的功能发挥有所助益。

一、大学章程的制定现状与样本选择

(一)制定现状

1．章程的数量

教育部法制办曾于2007年统计共有563所高等学校报送了章程或者是已经进入了审议即将颁布的章程草案，占当时全国高校数的21．1%。教育部直属高校中有十所报送了已制定的章程，另有13所报送了正在征求意见的章程草案，占直属高校31．5%。具备章程的高等学校不足50%，且绝大多数公立学校没有章程。

1999年《教育部关于实施〈中华人民共和国高等教育法〉若干问题的意见》指出:“根据《高等教育法》第二十七条和第二十八条的规定，今后申请设立高等学校者，必须向审批机关提交章程。在《高等教育法》施行前设立的高等学校，未制定章程的，其章程补报备案工作由其教育主管部门制定规定逐步进行。”但时至今日，所有大学都应制定大学章程的要求却未能全数实现。

2．章程的架构和内容

我国高校分为公立和私立两类。《高等教育法》第二十八条对公立大学章程提出了应具备“学校名称、校址，办学宗旨，办学规模，学科门类的设置，教育形式，内部管理体制，经费来源、财务和财务制度，举办者与学校之间的权利、义务章程修改程序”等事项的框架要求。而《民办非企业单位登记管理暂行条例》则规定私立大学章程应该包括下列事项:名称、住所;宗旨和业务范围;组织管理制度;法定代表人或者负责人的产生罢免的程序;资产管理和使用的原则;章程的修改程序;终止程序和终止后资产的处理。综观大陆地区的大学章程，均按照上述法律规定制定章程，除表述和内容上略有差异，架构上并不特色，多有雷同。相比直线，而港澳台地区的章程则没有如此严格的结构模式，在内容和表述方面也相去甚远。

(二)样本描述

笔者撷取九个大学章程样本进行分析研究，从章程的篇幅与文本结构、大学与国家(政府)的关系、大学与校友的关系、大学的内部领导体制、大学的学术机构等方面进行比较。这九个章程分别是《吉林大学章程》、《广东外语外贸大学章

程(试行)》、《陕西兵器工业职工大学章程》、《宁波诺丁汉大学章程》、《北京培黎职业学院章程》、《武汉大学东湖分校章程》、《香港中文大学条例》、《澳门大学章程》、《台湾大学组织规程》。从名称上看，有的表述为“章程”，如《吉林大学章程》;有的表述为“条例”，如《香港中文大学条例》;有的称为“组织规程”，如《东吴大学组织规程》。从高校类型看，大陆地区存在部属高校、地方普通高校、成人高校、中外合作办学高校、民办高校以及独立学院六种模式，章程各具特色。大陆地区六个样本具有典型代表性，如《吉林大学章程》是建国以来我国高校颁布的第一部大学章程，而《广东外语外贸大学章程》是我国省属高校出台的第一部大学章程—，具体情况如表1所示:

表1域内大学章程概况一览表

二、九校大学章程主要内容的比较

大学章程是高教内部治理于规范层面的最高表达，就其内容而言，涵盖高等学校办学思路与发展方向、办学自治权、教育形式、内部组织结构、师生权利与义务以及大学与外部的政府、其他社会组织、校友之间的关系等内容。在此，以九校章程文本为依据，对章程的篇幅和文本结构、外部关系要素、内部治理要素三部分内容作重点分析。

(一)章程的篇幅与文本结构

由于大陆与港澳台区域性的差异以及各校校情的不同，在文本结构的安排与内容方面存在较大差别，列出九校的篇幅状况与文本结构，具体如表2所示:

表2章程的篇幅与文本结构

从篇幅来看，港澳台地区的章程篇幅明显比大陆的长，详尽程度也高于大陆地区。港澳台地区高校章程平均页数为15页，平均条款为134条，平均字数为15 158字;而大陆地区章程平均页数为6页，平均条款为57条，平均字数为5 116字。在大陆地区，因高校属性与校情不同，章程的篇幅也有区别:中外合作办学高校与民办学校的章程篇幅明显较短，详尽程度也不及其他学校，平均字数仅为3 000字。

从章程的文本结构上看，地区、学校之间存在一定的差别。就港澳台地区来说，《香港中文大学条例》的文本结构没有固定格式，其内容安排具有包罗万象、面面俱到、具体细致的特点;而澳门、台湾地区则具有一定的架构模式，但格式相对简单。在大陆地区，高校章程具备严格的架构模式，区分公立与私立高校，分别依据《高等教育法》与《民办非企业单位登记管理暂行条例》架构。

从章程侧重点方面看，在港澳台地区，《香港中文大学条例》对内容的安排面面俱到;《澳门大学章程》、《台湾大学组织规程》侧重对组织、教师与学生义务作详尽的描述。在大陆地区，学校间侧重点不同:大部分高校章程都侧重于对学校的管理体制、学校的组织结构、教职工与学生的权利与义务给出较为详尽的描述性规定，而对学校经费的筹集与使用、学校财产物资的管理制度、财务与内部控制制度以及学校民主管理等方面则采取粗线条式的原则规定。而一部分章程侧重于对法人的设立、变更、终止清算的描述，如《宁波诺丁汉大学章程》侧重于对组织与管理、资产与财务、变更与终止的规定;《武汉大学东湖分校章程》侧重规定出资登记注册、董事会、监事会、管理机构、解散和清算，较少涉及对教职工与学生权利、义务的描述。

高校之间章程之所以存在上述差别与章程的法律地位与性质的不同有关。在港澳台地区，大学章程被认为是大学自治的《宪章》，具有一定法律效力的治校总纲。大学的一切教育教学和管理活动都必须以大学章程为依据，大学的其他规章制度都由大学章程演绎。因此，香港大学的章程对涉及学校事务管理的方方面面给予详尽的规范。而我国大陆第五大学章程的法律地位不明确，大学章程在整个教育法律体系中究竟处于一种什么样的地位?大学章程在学校管理过程中如何发挥效力?在现有的教育法律规范体系中找不到到确切的答案，我国大陆的大学章程实际上是采用归纳描述的方法，采取事后补办的方式，嫁接在国家教育法律与学校现行规章制度之间的中间层，应付高校评估与上级考核的要求;另一方面又不能与学校业已存在的规章制度出现过多的抵触，结果就造成了我国大陆大学章程充满了空洞口号式的原则性规定，却缺乏具有可操作性的条款，使其处于可有可无的尴尬境地。