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我国大学章程的历程与现状(一)
发布时间:2012-09-07    文章录入:    点击:[]

来源:《国家教育行政学院学报》  2012年第2期

摘 要】:书院学规由书院自身制订,概括规定了教育理念、办学宗旨等内容,可看作我国大学章程的雏形。晚清大学堂章程章节框架清晰,内容丰富,并由权力阶层颁布,可看作我国现代大学章程的肇始。民国大学章程由大学权力机关通过,报政府备案审核,在内容、形式、制订主体和程序等方面更加完善,为大学自治、教授治校提供了制度保障。新中国成立后,我国的大学章程一度销声匿迹。《教育法》和《高等教育法》明确提出制订大学章程,特别是《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》的颁布,进一步推动了大学章程建设。

关键词】:大学章程;历史;现状

大学章程是大学治理的核心要素,内在于大学治理当中。依据大学章程治理是大学治理制度的常态和主线,具有普遍性和内在规律性,有无章程、是否依据大学章程治理,是构建现代大学制度的关键。1999年教育部在《关于加强教育法制建设的意见》中规定:“各级各类学校特别是高等学校要提高依法管理学校的意识,依据法律、法规的规定,尽快制订、完善学校章程,经主管教育行政部门审核后,按章程依法自主办学。”《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出,加强章程建设,各类高校应依法制订章程,依照章程规定管理学校。从我国大学章程的制订现状来看,在理论层面,对大学章程的认识仍存在诸多分歧;在实践层面,一些大学还没有章程,一些大学的章程制订工作因充满争议而停滞不前。为落实办学自主权,构建现代大学制度,推进大学章程建设势在必行。因此,加强对章程的研究,具有紧迫而重要的意义。

一、新中国成立前我国大学章程的历史

(一)书院学规

追根溯源,在近代大学产生之前,我国的古典“大学”已有几千年的历史,即使唐宋以来的书院也有1000年的历史。①书院的学规或训示,如朱熹的《白鹿洞书院揭示》和吕祖谦的《丽泽书院学规》,被认为是书院学规的典范,为其他书院所效仿。学规不仅反映了书院的办学宗旨,也反映了书院的管理属性。因此,可以将它们看作我国大学章程的雏形。②故此,探寻我国大学章程的历史,选择从书院的学规开始。

朱熹编订的《白鹿洞书院揭示》,提出了“五教之目、为学之序、修身之要、处世之要、接物之要”的方针,既包含教育理念、培养目标、教育内容和学习方法,也为制订书院的内部管理制度奠定了基础。虽然书院学规与大学章程相比,有相通之处,但是并不等同于大学章程。学规不具有设立的意义,学规由书院自身制订,外在的干预力量相对较少,自主性强,不体现国家或统治者的意志,目的也不在于取得自治的权利。这种学规随我国近代大学的出现而被章程所取代。

(二)晚清大学堂章程

1898年,京师大学堂成立之初,就制订了《奏议京师大学堂章程》,由梁启超草拟,并经光绪皇帝钦准颁行。1902年,京师大学堂第二任管学大臣张百熙主持修订的《钦定京师大学堂章程》钦准颁行。1904年,张之洞会同张百熙主持制订了《奏定大学堂章程》,后经钦准颁行,一直沿用到辛亥革命为止。

晚清的三个大学堂章程,都涉及到了办学宗旨、课程设置、经费管理、章程修改程序等现代大学章程的基本内容。如《钦定京师大学堂章程》第一章开宗明义地提出“京师大学堂之设,所以激发忠爱,开通智慧,振兴实业,谨遵此谕旨,端正趋向,造就通才,为全学之纲领”的办学宗旨;《奏议京师大学堂章程》第二章《学堂功课例》规定了十门“通学”;《奏定大学堂章程》提出了章程的修改程序,“学堂章程应准随时修改限定各项章程,将来如有应再变通增损之处,其关系重大者,应由学务大臣博采众议,复加审定,再行奏明办理”。

此段时间,是中国近代大学教育的草创阶段。京师大学堂既是一所学校,也是最高教育行政机关。京师大学堂的章程既是学校内部管理制度,也具有高等教育法的性质。如《奏议京师大学堂章程》指出:“各省近多设立学堂,然其章程功课皆未尽善,且体例不能划一,声气不能相通。今京师既设大学堂,则各省学堂皆当归大学堂统辖,一气呵成。一切章程功课,皆当遵依此次所定,务使脉络贯注,纲举目张”。

相比而言,书院学规虽然也有关于教育理念、办学宗旨的规定,但是属于笼统概括的纲领性要求,而清末的大学堂章程,章节框架清晰,内容丰富,并由权力阶层颁布,不论形式还是内容都有很大的进展,可看作是我国现代大学章程的肇始。随着民国时期的到来,大学章程得到了进一步发展和完善。

(三)民国时期的大学章程

1912年,蔡元培就任中华民国临时政府第一任教育总长,颁布《大学令》,提出了大学应该“教授高深学术、培养硕学闳才、应国家需要”的教育理念。1916年,蔡元培出任北京大学校长,倡导“思想自由、兼容并包”的教育思想。这些教育理念和思想对民国时期大学制度的建立,包括大学章程的制订具有重大影响。有学者认为,民国时期大学的大学章程特点为:制订主体明确,法律特征明显;规定了大学的内部管理体制;保障了教授治校。

首先,民国时期的大学章程规范了学校内部管理体制。如蔡元培就任北京大学校长后制订的《北京大学现行章程》,内容包含学制、校长、评议会、教务会议、行政会议、教务处、事务等七章,规定设立评议会、教务会议和行政会议,确立了学校的内部管理体制。

其次,民国时期的大学章程提出了教授治校的主张。1927年制订的《清华学校组织大纲》,规定了教授会既负责审定全校课程,也选举评议员和教务长;对于评议会的决议,教授会有权否决,教授会对学校最高权力机构有所制衡。《北京大学现行章程》中规定:教授有评议员的被选举权,有赠予学位的权力;各学系设有教授会,规划本学系教学事务;委员长、教务长、学系主任和总务长均在教授中任命。

再次,在制订主体和程序上,民国时期的大学章程由大学自身组织人员制订,经大学权力机关通过后,报政府备案审核。如《国立北平师范大学组织大纲》在附则中规定,“本大纲自呈准教育部之日实行”。《北京大学现行规程》、《东南大学组织大纲》也是在学校制订后,报国民政府批准,政府拥有对大学章程的最终认定权。

回顾民国时期的大学章程,其内容、形式、制订主体和程序都更加完善,为当时的大学自治提供了制度上的保障。

二、新中国成立后我国大学章程的状况

(一)销声匿迹的大学章程

新中国成立后,随着党对教育工作的一元化领导,政策取代了大学章程。如1953年公布的《关于修订高等学校领导关系的决定》规定:“凡中央高教部颁布的有关全国高等教育建设计划,包括高等学校的设立、停办,原系专业设置、招生任务、基本建设任务、财务计划、财务制度(包括预决算制度、经费开支标准、教师学生待遇)、人事制度(包括人员任免、师资调配等)、教学计划、教学大纲、生产实习规程,以及其他重要法规、指示或命令,全国高等学校均应执行”,主张高校由政府集中统一管理,大大削弱了大学自主办学的空间,客观上消除了大学章程存在的必要。在这样的背景下,大学章程几乎销声匿迹。

(二)大学章程的明确提出

1995年的《教育法》和1998年的《高等教育法》要求大学制订章程,章程的制订得到了制度性支持。2010年7月13日,党中央、国务院召开了新世纪第一次全国教育工作会议,颁布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要》。《纲要》要求“加强章程建设。各类高校应依法制订章程,依照章程规定管理学校”。2010年10月24日,国务院办公厅下发《关于开展国家教育体制改革试点的通知》,针对高等教育管理方式,特别指出:“推动建立健全大学章程”。并确立了北京大学、中国人民大学,清华大学,复旦大学,浙江大学和吉林大学等26所高校为建立健全大学章程试点院校。

在近二十年的时间里,部分高校已经制订了大学章程,如吉林大学、北京师范大学、上海交通大学等。根据相关资料,2007年,共有563所高等学校报送了章程或者已经进入章程草案审议阶段,占当时全国高校的21%,教育部直属高校中有10所报送了已制订的章程,另有13所报送了正在征求意见的章程草案,占直属高校的31%。中国的大学已经积累了建设大学章程的初步实践经验,但仍存在问题。

大学章程的困境,不在于大学章程自身,而在于人的观念与制度环境,尤其是观念和体制上还未完全跳出计划经济的影响所致。长期以来,大学在无章程的情形下运行,甚至有人以北大、清华没有章程运转照样正常为由,认为章程可有可无。考察大学章程的发展历史,大学章程与大学自治始终紧密相关,正如有学者所指出的,大学章程的核心就是保证大学自治权。当大学不能自治或不需自治之时,大学章程就隐身而去或异化为替代物。在从“大学他治”向“大学自治”的转轨期,一方面,在大学法人化之后,为落实大学办学自主权,需要依据章程进行管理;另一方面,在思维惯性和体制惯性下,人们习惯于原先的运行模式,依据章程进行管理的主客观条件都没有充分具备。在新旧观念进行博弈的转轨期,认识上出现分歧,实践中产生游移、彷徨甚或冲突、矛盾,在章程的发展史上并不罕见。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出“学校要建立完善、符合法律规定、体现自身特色的学校章程和制度”。然而,缺乏特色,千校一面,是时下我国大学章程的现状。如有些大学的章程除了学校名称、校址、校徽、校旗、校歌、校庆日不同以外,其他内容几乎完全相同。这种情形的出现,主要有三个因素,一是与我国《高等教育法》第28条的硬性规定有关。《高等教育法》第28条规定:“高等学校的章程应当规定学校名称、校址;办学宗旨;办学规模;学科门类的设置;教育形式;内部管理体制;经费来源、财产和财务制度;举办者与学校之间的权利、义务;章程修改程序;其他必须由章程规定的事项。”其所列事项属于必要记载事项,为刚性条款。章程应该遵照此条款制订相应内容;二是我国大学的地位基本相同,都是在相同的指导原则下运作的类似机构,反映在大学章程上就是单一和趋同;三是与我国大学缺乏科学定位有关。大学章程的特色取决于大学的定位。大学定位是对大学使命、办学宗旨和办学目的等根本问题的体现。

我国大学章程的制订主体,一种意见认为应当由举办者制订,另一种意见认为应当由大学自身制订。从逻辑和理论的角度而言,应当由举办者制订更为合适。但从实践的角度,我国绝大多数大学设立时没有章程,且大多由政府举办,因此由举办者制订不现实,采用授权的形式由大学自身制订较为妥当。对于《高等教育法》颁布后申请成立的新学校,根据《高等教育法》第27条的规定,申请设立高等学校的,应当提交章程。从该条规定来看,章程的制订主体应当为举办者。

关于我国大学章程的性质,根据《高等教育法》第27条的规定,提交章程是大学设立的必备文件,即章程是大学的设立性文件。大学章程同时还是大学成立后的组织性文件,起到规范大学运行、管理的作用。同时,大学章程不具有特许状所具备的特许设立的作用,即不具有赋予法人社团的作用,章程并不能赋予大学法人资格。由于《高等教育法》是1998年颁布实施的,对于1998年以后新建的大学,大学章程既是设立性文件,也是组织性文件;二对于1998年之前设立的大学,补办的大学章程不是设立性文件,而应是规范大学运行的基础性文件。