来源：《高校教育管理》  2011年第5期

【摘 要】：国外大学和我国近代大学一般都有自己的大学章程，我国的《教育法》和《高等教育法》也都规定大学应具备章程。近年来，大学章程逐渐受到研究者的关注，人们对大学章程的研究主要集中于以下几个方面:大学章程的历史、国外大学章程的特点及启示、大学章程的制定主体、大学章程的内容、大学章程的修改、大学章程的性质与法律地位等。由于大学教育主体价值观、我国教育行政管理体制相对滞后、法律界定不清晰等方面原因，导致以上各方面还存在着一些问题。为了逐渐解决这些问题，我们要加强大学章程研究工作，制定大学章程的实施细则，制定完善的大学章程体系。

【关键词】：高等学校；大学章程；综述

截至2010年8月28日，在中国知网学术文献总库中，分别以题名含“大学”与“章程”、“高等学校”与“章程”、“高校”与“章程”为条件进行检索，共检索到235条记录。除去年鉴记录、重复检索到的文章和非学术研究文章，共有85篇期刊论文、1篇博士学位论文、9篇硕士学位论文和1篇报纸文章研究大学章程或高等学校章程(本文统称为大学章程)(文章的年度分布见表1)。最早研究大学章程的文献是殷爱荪和许庆豫于1997年发表的《试论我国高等学校章程的制定和实施》一文，但该文也是在《高等教育法(草案)》出台后撰写的。2006年之前，人们对大学章程的研究还非常少，2007年起，大学章程逐渐受到关注，研究文章显著增多。但相对于高等教育领域其他热点问题，人们对大学章程的研究仍显薄弱。

表1大学章程研究文章的年度分布

无论是教育界对大学章程的理论研究，还是大学章程的建设实践，《教育法》和《高等教育法》的颁布以及教育部的有关《意见》①的出台都起到了直接的推动作用。正是由于我国大部分大学在设立之时没有章程，而《教育法》与《高等教育法》都明确要求大学必须具备章程，这就出现了本应事前制定的章程要在事后补定的情况［2］。而这一特定状况又造成了当前大学章程理论研究与建设实践方面的诸多问题，如大学章程没有明确、统一的定义，大学章程的内容应包括哪些、应具体到什么程度，大学章程应由谁制定、谁修订，制定和修订的程序是什么，大学章程的法律地位是什么，等等。笔者发现，人们对大学章程的研究也多集中于对这些问题的解决方法的研究，而且众说纷纭。

一、大学章程的历史与对国外大学章程的研究

关于我国大学章程的渊源，研究者基本认同是历史上曾经繁盛了数百年的书院的院规或训示，如朱熹的《白鹿洞书院揭示》等［3－4］。季凌燕和陆俊杰认为，书院院规或训示可以被相对独立地视作中国大学的章程［5］。而其他人则认为，由于书院不是真正意义上的大学，书院章程并不是大学章程，但它和大学章程是一脉相承的［6］

对我国近现代第一个真正意义的大学章程也有不同看法。一种观点认为是1895年盛宣怀创办天津中西学堂(今天津大学)时，向清政府呈递的《拟设天津中西学堂章程禀》［7］。另一种观点是1902年由清政府颁布的《京师大学堂章程》，其依据是1898年建立的京师大学堂是我国现代意义上的第一所大学，其章程就被认为是我国第一个大学章程［4］。谁是第一个大学章程无关紧要，但借鉴西方大学经验制定大学章程并通过章程来明确办学宗旨、管理体制、学生来源、教学组织形式等重大事项，则体现了对大学价值的追求。1912年和1917年，民国政府教育部先后颁布了《大学令》和《修正大学令》来作为北京大学的章程。而由大学自主制定的大学章程(如1920年的国立北京医学专门学校章程、1921年的厦门大学大纲、1922年北京师范大学组织大纲等)则体现了大学自主办学、学术自由的权力，在我国大学章程的发展中具有里程碑意义［4］。20世纪50年代初，教育部公布了《北京师范大学章程》，之后，我国大学再无章程的制定，直至20世纪末、21世纪初。

由于我国近现代大学直接借鉴于西方大学，所以，我国学者对大学章程起源和历史的研究，无一例外地将其追溯至西方大学章程的源头。大学章程是伴随着中世纪大学的诞生而产生的，其最初形式是当时的国王或教皇颁给大学的特许状［8］81，大学由此获得自己法律地位的授权。当时的大学，只有以法定形式才能获得在学术和管理方面的自治权。特许状不仅是连接国家、教会或殖民地政府的教育立法与大学自我治理的纽带，而且还是当时教育立法的主要形式，是教育法的主要载体。严格地说，大学章程与教育立法还处于一种混合状态，还未具有独立性［9］。英美国家的大学章程就是由特许状发展演变而来的［10－11］。

国外的现代大学章程已经脱离了与国家或地方政府教育法规混合的状态［12］20。英国的大学章程是由大学理事会依据特许状制定，经过枢密院批准的有关学校治理结构、机构设置、职责划分、相互关系、重要治理条例等基本问题的规范性文件，也有部分大学章程是大学根据国会法案制定的［13］。美国大学的章程是由大学权力机构———一般是董事会制定的，但由于历史因素与文化传统不同，所依据的法规制度存在差异，大学章程的效力渊源也不尽相同。殖民地时期建立的私立学院的大学章程的效力渊源之一一般是当时权力机构(英国王室或殖民地议会)颁发的特许状;新中国成立后成立的私立高校的章程的效力渊源来自于本州的相关法律法规;公立高校通常由各州议会通过立法而建立，大学章程的法律效力一般源自联邦或州立法［11］。

从内容上看，英美大学章程主要包括:释义(各种名词的准确界定)，大学成员的界定，大学主管人员(校长，副校长，注册主任，财务主任，学院院长，系主任等)的设置、任用、任期、权力、责任、待遇;各种委员会(董事会，评议会，教务委员会，校友评议会，财务委员会等)的组成、任期、权力、职责、议事规则;教职员免职的理由和程序，特别注重通过正当程序对个人权利的保护［6］。大学内部管理体制是事关大学运行、发展的重大问题，因此，关于各类管理人员特别是校长、各种管理机构和组织的职责、权限等内容一般都占有较大篇幅［14］。

从构成来看，英美大学章程可分为单一型章程和复合型章程。单一型章程是指以统一的总纲领统领整个大学事务，如美国密歇根州立大学和纽约州立大学的章程，但这种形式较少采用［15－16］。复合型章程由一个总纲性的规章和一些实施的细则构成，如美国康奈尔大学、耶鲁大学和麻省理工学院的章程以及英国公立大学章程［3］。

正如陈立鹏认为，国外许多著名大学之所以能成为延续几百年的常青树，与其大学章程中对目标与愿景的规定密切相关。正是这些规定，引领并激励着大学持续向前发展［14］。

二、大学章程的概念

黄路阳和郇红发现，在中华人民共和国建立后出版的各种教育辞典中，都无章程、学校章程和高等学校章程的词条［6］。与高等教育领域的其他许多概念一样，到目前为止，大学章程也没有一个统一的、确切的定义。于是，研究人员纷纷根据自己的理解和研究，对大学章程做出定义和解释。

笔者在比较了诸多大学章程的定义后发现，一类定义从大学章程的法律地位和性质角度出发，认为大学章程是指由大学权力机关制定的，上承国家教育基本法律、高等教育法律和高等教育政策，下启高等学校办学活动和内部管理的，具有法律效力的治校总纲［9，17］。另一类定义主要从大学章程的制定目的、依据和内容的角度对大学章程进行概括，基本都认同并包含了以下陈述:大学章程是对大学基本的、重大的事项(如性质、宗旨、任务、组织结构、成员条件等)的规定，需要按照法定程序制定，其目的是为了实现大学自主管理和依法治校，其依据是国家的法律法规。最大的区别在于章程制定的主体不同，主要有以下几种:由大学或大学权力机构制定［18－19］［20］21(上述第一类定义也持这种观点);由投资人或举办者制定［22］［21］9;由大学举办者或内部权力机构制定［5］，这种定义综合了前两种制定主体;由举办者和办学者制定［23］。不知是有意还是无意，有的定义中干脆不提制定章程的主体［24］16。

三、大学章程的制定主体

无论在概念中如何定义制定大学章程的主体，也无论是否提及主体，都不能绕过对谁是大学章程真正制定主体的讨论。事实上，多篇论文专题论述都涉及了大学章程制定主体的问题［22－23，25－28］［29］111。当前，在法律规定、理论研究与建设实践等方面，我国大学章程的制定主体并不完全统一。这种情况映射出人们对章程制定主体在认识上存在着分歧，既反映了现实中大学章程制定工作没有很好开展［2］，也反映了我国大学章程建设尚处于初级阶段的现状［20］22。

法律规定和政府意见不一致，使人理解困难。《高等教育法》第二十七条规定，申请设立高等学校的，应当向审批机关提交材料包括章程。举办者制定好学校章程，才有资格申请设立学校，因此，大学章程制定主体应是大学的举办者。而1999年12月教育部下发的《关于加强教育法制建设的意见》中强调，各级各类学校特别是高等学校要依据法律、法规的规定，尽快制定、完善学校章程。2003年7月教育部下发的《关于加强依法治校工作的若干意见》中指出，“学校要依据法律法规制定和完善学校章程”。这两个《意见》把大学章程的制定主体转变成了大学自身，陆俊杰认为这是作为法定主体的政府对大学的授权，使大学成为授权主体［23－28］。而这也成为实践中许多大学自主制定章程的依据。遗憾的是，我国法律至今没有对谁有权制定大学章程作出明确的规定［25］。

理论研究方面，对大学章程制定主体有多种意见。而另一种观点认为大学章程的制定主体是大学自身，其主要理由是:章程作为代表学校法人组织意志的根本性规定，理应由学校最高权力机构来通过［30］;国外大学的章程一般由大学权力机构或决策机构制定;现实中我国大学章程的制定主体基本上是大学自身。一种观点认为制定章程的主体是大学举办者，主要依据的是我国的《教育法》和《高等教育法》以及《民法通则》［24］23。一种观点承认大学章程的制定主体是举办者，但认为由政府为公立大学一一制定章程在实践中不可行，需要学校代表或代理政府制定［20］23。一种观点认为，公立大学无权单独制定章程，但也不能完全由政府部门来制定章程，单纯靠教育行政主管部门无法制定出真正适合的大学章程，其制定主体必须具备现代大学管理的基本知识与理念，明确立校宗旨与发展方向，了解社会发展状况与趋势，可以是举办者或由举办者依法委托的人或法人组织［25］。还有一种观点认为大学章程的制定主体是举办者和办学者［23］。

我国大学章程建设实践中，制定主体基本是大学自身，但起草、提议、审议和最终表决通过章程的各环节的主体又各不相同。以表决通过为例，典型的有两种:一种由教职工代表大会通过(如扬州大学)，另一种由党代会通过(如吉林大学)。其中的主要认识分歧在于谁是最高权力机构。吉林大学认为，教代会是教职工参与民主管理的组织形式，而非学校最高权力机构，由其通过章程的法律依据和权威性不足［30］。

四、大学章程的内容

王国文和王大敏认为，依据法律对学校章程记载事项有无明确规定，学校章程内容可以分为必要记载事项和任意记载事项。按照对章程效力的影响，必要记载事项还可分为绝对必要记载事项和相对必要记载事项［29］113。《高等教育法》对大学章程应载明的事项作了原则性规定［14］，总体上属于必要记载内容。大学章程的内容务必与《教育法》、《高等教育法》等法律法规的相关内容保持一致，不得违反法律规定的相关的基本原则和内容［28］。

不少研究文章主要从理论上论述了大学章程应关注和记载的重点。陈立鹏等认为，我国大学章程应对学校的领导体制做出重点规定;对教授治校做出科学、明确的规定;对学校与外部的关系86高校教育管理第5卷规定，尤其是应明确学校与举办者之间的权利和义务关系，应重视对学生与校友的规定，明确制定与修订章程的机构［31］。

焦志勇认为，公立大学章程的本质是要界定政府作为投资者与管理者，学校作为办学者的地位，厘清政校之间的关系，因此，章程的基本内容框架应包括两个主要方面:其一，应当充分体现政府作为公立大学投资者和管理者所应表达的意志，确定政府的教育行政权;其二，在体现政府意志外，各公立大学应当在法律、行政法规的规范下充分体现学校的自治权，并在章程的框架内，国家与公立大学分别依法就各方需求来规定其权利(权力)与义务［32］。

金一超认为，大学自治是大学章程内容的重中之重，并居于核心地位，应着重在以下两个方面体现大学自治的理念:一是举办者和学校之间的权利、义务，包括对学校的举办者、办学者、教师及教育工作者、学生4个法律主体之间的相关的权利义务关系进行规定;二是学校内部管理体制及其运行机制［33］。

李化树认为，大学章程是一个完整的制度体系，从逻辑上来讲，大学章程包括了具体的制度规则、操作原则以及相关概念的界定等，是一个逻辑严密的整体。就具体内容来讲，大学章程囊括了大学事务的各个方面［34］。

还有研究者对国内外大学章程文本进行了比较研究［35－39］，分析了国内外大学章程内容的特点，并对我国大学章程建设提出了建议。鲁晓泉认为，国外大学章程多是复合型章程，而我国大学章程普遍只是记载了各职能部门、相关利益人的权利、义务，缺乏程序性规定，或者记载过于笼统，难以操作。所以，我国目前的大学章程还不是完整的章程，必须进一步完善程序、细则的制定，建设成为复合型章程。另外，还应该就有关专门名称做出解释［20］53。

五、大学章程的修改

大学章程的修改，涉及修改的主体和程序两个方面。修改主体又包括修改建议提出主体和修改建议表决主体［29］117。当前关于修改建议提出主体的认识存在相当大的分歧与混乱，从现已制定并颁布的大学章程看，有权提议修改的主体有:校长、校长办公会、党委、党代会、教职工代表大会以及以上主体组成的混合主体［40］。我国法律没有对大学章程修改事项的表决主体作出明确规定［41］，与制定主体类似，不同的研究者有不同的认识:有人认为，修改章程的表决主体理论上讲应该是学校的举办者，或是举办者授权的主体，或是能够代表举办者利益和意志的其他主体［29］117;也有人认为，重大事项的变更(内部管理体制，经费来源、财产和财务制度等)须经过教职工代表大会一定比例代表讨论通过，非重大事项的变更可由校长办公会按照现行规定依法办理［41］;还有人认为，审议表决主体应是校党委，为了扩大代表性，可以变通为党的代表大会，教职工代表大会不拥有最终审定权

［40］。

尽管《高等教育法》规定大学章程修改程序属于必要记载事项，但并没有明确规定修改程序是什么。黄路阳和田建荣根据宪法理论和大学章程修改实践，认为大学章程中关于章程的修改程序独立设立一章较为妥当，应包括提案、审议、核准和公布4个阶段［40］。

六、大学章程的性质与法律地位

对大学章程的性质与法律地位的研究，是大学章程研究的一个重点。

(一)关于大学章程性质的研究

人们对大学章程性质有多种观点。一种是契约说。仅契约说又有不同观点:一种观点认为大学章程是举办者共同制定的，是大学举办者之间的“契约”［23，42］;另一种观点认为大学章程是大学内部制定的，是内部组织成员之间的“契约”;还有一种观点认为，大学章程是举办者、管理者、办学者和利益相关者之间的“契约”［23］。

一种是自治法说。认为大学章程是根据国家法律赋予大学自治立法权而制定的，规范大学组织及其内部活动的自治法，是大学的“宪法”［29］118。一种是契约与自治法综合说。认为大学章程在性质上具有综合性，只是在不同阶段所凸显的性质有侧重而已，在章程制定的过程中，章程侧重于契约性，在章程制定完成并经审批之后主要体现为自治性［22］。

一种是公法说或行政法说。在承认大学章程具有契约性、自治法性的基础上，还认为大学章程具有公法或行政法的性质。其理由是:大学是行使公权力的、特殊的行政主体，大学章程作为对国第5期丁琼大学章程研究综述87政法的具体化和补充，同样应具有行政法的性质;大学章程可作为行政相对人提起行政诉讼的依据和司法审查的对象［42］。

一种是私法说。认为大学章程在具有自治法性、共法性、社会契约性的同时，还具有私

法性［21］18。

一种观点排斥契约说，但部分肯定自治说，主张行政法说。陈学敏认为，契约是两个或多个平等主体意志的统合，主要适用于民商法领域。政府与大学、大学与大学成员之间并不处于对等地位，而是管理者与被管理者的关系，章程固有的行政法属性从根本上排斥了“契约说”。大学章程的“自治说”，一般是由公司章程的“自治性”推导出来的，但仅从公司章程的“自治性”推导出大学章程属自治规章尚有欠缺。大学章程无疑是一种自治规章，但它可作为对国家行政法的具体化和补充，具有行政法性质［43］。

由此可见，人们可以从不同角度对大学章程的性质做出解说，充分表明了大学章程的性质具有复杂性。但目前无论是教育界还是法律界，都没有权威专家或机构对大学章程的性质进行充分阐释，因此，这是一个需要深入研究的问题。

(二)关于大学章程法律地位的研究

一般认为，大学章程是连接大学外部法律法规和大学内部规章制度的纽带和桥梁，具有承上启下的重要作用［9，17，22，43－44］。因此，大学章程的法律地位反映在两个层面:一是在国家法律体系中的地位，二是在大学内部制度中的地位。

大学章程在国家教育法律法规体系中处于何种地位，我国现有的法律法规并没有明确规

定［32，43］，而在教育领域的执法环节和司法环节，大学章程几乎被束之高阁、弃之不用［43］。

大学章程在大学内部制度中的地位，大家都认可其作为大学的“宪法”或“基本法”，居于“元法”地位，是大学立校之本、治校之基，在大学内部具有根本性、最高性和纲领性的地位［43－45］。大学章程与大学规章制度是抽象与具体的关系，大学规章制度的制定必须以此为依据，并且不能与之相矛盾［22，46］。

七、当前我国大学章程建设中存在的问题、原因及建议

目前，我国已有一些大学有了自己的大学章程，人们发现大学章程建设和运行中还存在不少问题。一是大学章程的法律地位不明确［7，9，15，35］［20］48，可诉性不高，法律效力难以充分彰显［7，35］。二是章程制定主体的组成与现代法人制度不相适应［23］，国家行政教育管理部门从不参与公立大学章程的制定工作［32］。三是对一些重要关系的规定不明确，如关于党委领导下的校长负责制，学术权力与行政权力关系，校、院两级管理的关系［47］，大学与师生员工的权利和义务关系，举办者与学校之间的权利、义务关系［9，15］;对学校运行机制规定的不够具体，可操作性不强［15，35］。四是内容趋同，没有显现办学特色和个性形象［15，47］。五是章程内容还存在错误或缺失，如缺乏学校内部管理程序、议事细则的规定;缺少专用名称的解释;与校内改革、发展的关系处理不当;存在法律方面的错误［20］49;语言、格式不规范，表述存在歧义［47］。六是制定与修改程序不完善［35，47］。七是未能充分发挥作用，仅把大学章程作为一种程序上或者是形式上的完善，并没有成为真正的依章治校的工具，政府干涉大学运作的现象时常有之，也未能切实发挥其成为社会公众监督之依据的作用［32，48］［12］38。

产生这些问题的原因是多方面的，但主要不在于大学章程本身，而是在于人的观念与制度环境，尤其是观念和体制上还未完全跳出计划经济的影响:第一，大学教育主体的价值观念妨碍了大学章程功能的发挥。第二，大学教育主体在管理过程中对原有的各种规章制度的依赖阻碍了大学章程的制定与运行［7］。第三，我国教育行政管理体制改革相对滞后，还未真正达到大学必须制定其章程的体制和法制的必要氛围，尤其是公立大学还未真正走出原有的高等教育管理体制模式［32］。第四，法律界定方面还不清晰，如大学是否具有诉讼资格、是否为行政主体等问题一直是司法界、教育界争论的问题［47］。

研究者在分析我国大学章程建设存在的问题及原因的同时，也提出了相关建议:一是加强大学章程的研究工作，提高大学章程制定的科学性;二是制定大学章程的实施细则，抓好落实，加强监督，注重大学章程实施的有效性;三是制定完善的大学章程体系，突出大学章程的特色和个性［44，47］。马陆亭认为，我国大学章程的制定，不要期望一步到位，章程在内容的选择上需要有一个甄别、充实、完善的过程。在章程制订初期，不能太繁，要定大事，要能经得起时间的检验，具体88高校教育管理第5卷节可由章程之下的规章予以约束［10］。

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