来源：《中国高教研究》 2022年第11期
摘要：复杂性系统处于有序和无序之间，故对其进行分类应以描述性分类为主、规范性分类为辅。高校分类遵循的基本逻辑是描述性原则、建构性原则和内在一致性原则。盎格鲁-撒克逊传统的高等教育体系实行市场式治理，以描述性分类为主；欧洲大陆传统的高等教育体系实行科层式治理，以规范性分类为主。随着高等教育的大众化、普及化，西欧和北美均形成了规模庞大的高等教育系统，描述性分类成为全球高校分类的主导逻辑。中国高等教育治理具有浓厚的欧洲大陆色彩，在精英高等教育时代，基于分层的分类和规范性分类相互建构，高校同质化特性突出；随着高等教育进入普及化，需要新的分类标准以促进高校多样性发展。
关键词：高校分类；分类逻辑；描述性分类；规范性分类
分类评价是中国高等教育治理现代化的基本原则。《深化新时代教育评价改革总体方案》提出，“推进高校分类评价，引导不同类型高校科学定位，办出特色和水平”。然而，中国缺乏一个具有内在逻辑一致性且普遍认同的高校分类体系。学界根据教学与科研的关系将高校分为研究型、研究教学型、教学研究型、教学型。部分省市自治区根据人才培养的主体功能和主干学科专业的覆盖面探索“九宫格”分类。应该说，这些分类体系均存在一定的逻辑缺陷，难以真正揭示庞大复杂的高等教育系统的特质，也难以真正开展有效的分层分类评价。事实上，迄今为止，国家层面尚未出台作为评估依据、反映国家需求、体现发展阶段的高校分类标准。在这种背景下，教育部提出要对接国家战略布局和区域发展需求，分析中国高校整体结构和发展实际，研究制定高校分类标准，为高校分类建设与分类评估提供依据。笔者认为，要建构科学合理的分类体系，必须遵循分类学的基本逻辑，借鉴国际先进的高校分类标准，继承中国本土有价值的高校分类经验。本研究将引入复杂性理论，描述全球高校分类图景，剖析中国高校分类演进，阐述高校分类的基本逻辑，为重构中国高校分类体系提出对策建议。
一、复杂性理论：一种分类视角
当代认识论的一个根本性转变是转向复杂性。美国学者西蒙认为，“人们越来越同意，复杂性是我们生活的世界的一个关键特征”。法国学者埃德加·莫兰认为，“世界同时存在着有序性和无序性的交混。正是这种交混，构成了事物复杂性的基础”。对复杂性和复杂系统的研究产生了复杂性理论。复杂性理论是在批判科学主义还原论基础上建立起来的。科学主义还原论崇尚简单性思维，追求有序性和机械因果律。复杂性理论倡导复杂性思维，强调事物是由诸多非线性联系要素所构成的复杂系统，不存在简单的因果关系。如果说简单性代表了有序性、规律性、必然性，那么复杂性就是有序性与无序性、规律性与随机性、必然性与偶然性相结合的产物。
复杂性理论对于认识和管理高等教育系统具有重要的方法论意义。复杂性理论认为，所有的社会系统都是复杂系统。作为当代最重要的社会系统，高等教育系统具有多样性与动态演化性，需要从复杂性角度进行认识和管理，这就是复杂性管理。所谓复杂性管理，是指一个系统通过各种手段来应对其所面对的复杂性，实现系统对其周遭复杂性的有效控制，旨在保持系统的稳定性。根据复杂性理论，我们可以建构一个理解高等教育系统动态演变的概念框架：第一，在高等教育系统中，所有行动者都处于相互联系的网络之中，联系以非线性反馈进行。第二，任何高等教育系统都有相互排斥的两种力量，并始终处于混沌状态。一方面，其利用融合、控制和人们追求秩序来维护系统的稳定性；另一方面，其利用分化、放权和人们追求变革而使系统处于不稳定之中。如果系统屈服于趋向稳定的力量，将变得僵化而不善于变革；相反，如果其一味追求不稳定，将变得支离破碎。成功的高等教育系统始终使自己处于稳定和不稳定两种状态之间，这是一种不断变化的结构。第三，高等教育系统具有自组织性。它不应也不能通过中央管理得以维持，秩序只有通过自组织才能维持。也就是说，处在这种系统中的管理者不能控制长远的未来，也不能加入某些框框而人为使其成功。事实上，管理者唯一能做的就是使这些事物与近期发展规划联系起来。因为复杂系统在局部时空也会展示出一定程度的有序性，从而使短期预测成为可能。这个框架可以成为复杂性管理的方法论基础。复杂性管理的核心原则是管理系统的复杂性需与管理对象系统的复杂性相适应。这实际上是要求管理者同时关注客观事物本身及其认识能力。贝尔认为，系统的外部环境复杂性远远超过了系统的能力，在系统和对象的互动过程中，需要通过系统能力的“放大”与对象复杂性的“衰减”来实现两者的协调。在高等教育系统治理中，“衰减”是指通过一定操作将高校的多样性控制在治理体系能够处理的范围内。“放大”是指借由一定的机制来提升治理体系处理复杂性的能力。
高校分类是复杂性简单化的产物。格特·比斯塔认为，复杂性简单化与简化行动选项的数量有关。快餐店就是一个把复杂性简单化的系统，因为能获得的行动选项的数量——不仅对顾客而且对员工来说——都明显地减少了，从而使快速而顺利地运行成为可能。与此相似，高校分类是通过类型化的处理而把高等教育多样性简单化。从生态系统的角度看，每一所高校都像生物学上的一个物种，都具有独特性。尤其是，普及化时代的高等教育系统极其庞杂，作为一个复杂的生态系统，人们对其动态演进的把控变得极其困难。为了实现高等教育系统的有效治理，必须寻求复杂性简单化：将相似的高校归为一类，通过高校的设置标准和评价制度实现分类管理、分类指导。通过复杂性的简单化，高等教育系统被简化为有限的几个“理念型”（Ideal Type）。理念型是德国著名社会学家马克斯·韦伯提出的社会现象分类方法。作为复杂性简单化的方式，理念型是一种思维的图像。作为一个概念工具，理念型给我们带来了某种思想秩序：它帮助我们把现实中的错综复杂的现象安顿成一个理性的秩序，这是一套存在于思想里面的秩序，这个过程实质上是对现实的改造，是用概念去把握现实。从理念型的角度看，社会现象的分类逻辑是从一个特定的观点出发，特别强调现实中的某些成分，形成一套内在统一性的分类体系。作为一种“乌托邦”，我们在思想层面夸大了现实里面的某些因素，又省略了其他因素，就使得这个东西在现实里面是找不到的。根据这种思想，高校分类应遵循三个基本原则：第一，描述性原则。高校分类是对现实世界的客观描述，是对高等教育具象的抽象，是对实然状态的一种反映。描述性分类的优点是具有开放性和动态性，事变则类变，能够很好地适应高等教育发展的阶段特征。与描述性分类相对的范畴是规范性分类，后者是一种理想导向的分类，是价值决断的结果（应然状态）。规范性分类的优点是稳定性好，但开放性差，高等教育系统的动态演变常常使这种分类变得不合时宜。第二，建构性原则。高校分类是复杂性简单化的产物。根据复杂性理论，从长时段来看，规模巨大的高等教育系统无法通过规划和管理维持其有序性；但在局部范围和短时段内规划和管理是可能的，此时复杂性系统展示出一定程度的有序性。这为我们用科学的方法观察、分析、阐述高等教育系统及其互动机制提供了可能性。高校分类就是在有限时空条件下寻求有序性的过程。在此过程中，人们是受到价值指引的，行动者是在一定的价值预设下建构分类体系的。由此可见，高校分类是真正意义上的社会性建构，不应该把他们理解为自然发生的现象。与现实本身相比，高校分类总是一种简化。在这个意义上，我们说理论是灰色的，生命之树常青。第三，内在一致性原则。任何科学分类必须具有内在的逻辑自洽性。高校分类体系必须遵循同一性原则、矛盾性原则和周延性原则。所谓同一性原则，即高校分类标准必须同一。所谓矛盾性原则，即任何一所高校只能属于一种类型，不能同时属于两种或两种以上的类型。所谓周延性原则，即在高校分类中，所有分类项加在一起等于总体。如果说，描述性原则体现了科学性，内在一致性原则体现了技术性，那么建构性原则则体现了政治性。
二、高校分类的全球图景：两个分类体系
根据国家权力的强度，可将全球高等教育分为两大体系，一个是盎格鲁-撒克逊体系，另一个是欧洲大陆体系。前者强调高等教育系统的自组织性，弱化国家权力在高等教育系统动态演化中的作用，引入市场机制。后者重视高等教育系统的他组织性，强化国家权力在高等教育系统动态演化中的作用，引入行政机制。当前，这两种高等教育体系有相互融合的趋势。
1. 盎格鲁-撒克逊高校分类体系。盎格鲁-撒克逊体系是以美国和英国为代表的英语国家高等教育体系。与英国相比，美国高等教育系统更为庞大，更能代表盎格鲁-撒克逊体系的发展趋势。
美国比较有代表性的高校分类体系有卡内基高等教育机构分类法和加州高等教育总体规划高校分类法。其中，卡内基高等教育机构分类法是描述美国高校多样性的框架，最早由卡内基教学促进基金会主席克拉克·科尔领衔。1970年开始研制，1973年对外公布了第一版，其后分别于1976年、1987年、1994年、2000年、2005年、2010年、2015年、2018年发布修订版，呈现出周期性更新、持续性迭代的特点。从早期版本的纵向分层到最新版本的多维分类，基本分类逻辑一以贯之。卡内基高等教育机构分类的基本逻辑是高等教育的本质特点是高深知识，知识是高等教育机构分类的基础。根据知识生产的广度和深度，将美国高等教育机构分为五大类，即博士授予大学（包括研究型大学Ⅰ、研究型大学Ⅱ、博士授予大学Ⅰ、博士授予大学Ⅱ）、综合大学和学院（包括综合大学和学院Ⅰ、综合大学和学院Ⅱ）、文理学院（包括文理学院Ⅰ、文理学院Ⅱ）、两年制院校（社区学院）、专业学院和其他单科院校（主要指医、法、工、商、音乐、艺术和师范等院校）。其中，知识生产的广度用学科专业的覆盖面来测量，覆盖面广的是综合性大学和学院，覆盖面窄的是专业学院和单科院校；知识生产的深度用学位授予的层次来测量，从高到低依次是博士学位授予高校、硕士学位授予高校、学士学位授予高校、副学术学位授予高校。卡内基分类体系遵循描述性原则，充分体现了美国高等教育多元化发展的特征，被称为美国乃至世界高等教育领域最具权威的高校分类标准。美国加州高等教育总体规划的高校分类法是政府主导的规范性分类，旨在规制一个区域公立高等教育的有序发展。1960年，加州颁布高等教育总体规划，将三个层次的高等教育管理框架以立法的形式固定下来。第一层次是加州大学系统，由9所研究型大学构成；第二层次是加州州立大学系统，由近30所教学型大学构成；第三层次是加州专科学院系统，由100多所社区学院构成，对全体中学毕业生开放。值得注意的是，加州高等教育总体规划的高校分类仅限于公立高校，私立高校分类遵循卡内基高校分类法，这是在有限范围内追求有序性的一个成功案例，并不适用于规模庞大高等教育体系。
英国高校分类是描述性的，基本上是依据在历史发展中自然而然形成的大学形态进行聚类。因此，理解英国大学分类的关键是弄清楚英国不同时代大学的内涵和外延，英国的大学是一个随时空变迁而动态变化和发展的概念。第一种大学是古典大学，以1096年创立的牛津大学和1209年创立的剑桥大学为例。第二种是近代大学，特指维多利亚时代至20世纪20年代“新大学运动”中创办的城市大学。其中，伦敦大学最为典型。第三种是新大学，即二战后创办的“新大学”，又称“红砖大学”，包括诺丁汉大学、伯明翰大学、曼彻斯特大学等20所大学。第四种是新新大学，特指1961—1968年间创办的10所正规大学，又称“平板玻璃大学”。第五种是升格大学。为推进高等教育大众化，大力发展高等技术教育，依据《罗宾斯报告》，英国将10余所技术学院升格为技术大学。第六种是开放大学。1969年英国创新了“开放大学”，旨在促进高等教育普及化。这六种大学类型基本反映了英国高等教育体系的动态演进，这种自然形成的分类是描述性分类的典范。
2. 欧洲大陆高校分类体系。欧洲大陆体系是以德国和法国为代表罗马传统国家高等教育体系。在博洛尼亚进程之前，欧洲比较有代表性的高校分类体系有德国高校分类法和法国高校分类法。在博洛尼亚进程之后，以“大学图”（U-map）为代表。
德国高校分类是在政府主导下发展起来的。德国政府根据人才培养方向及办学层次，将高校分为四类：第一类是学术型大学，包括综合性大学及与其同等级的高校（如高等师范学校、高等神学学校）。这类高校拥有博士学位授予权，坚持教学与科研相统一、学术自由、大学自治以及崇尚“纯学术”。第二类是应用科学大学，即20世纪60年代新成立的、以培养应用型人才为目标的高等专业学院。这类高校一般没有博士学位授予权，主要授予学术学位和硕士学位。第三类是高等艺术和音乐学院，旨在培养艺术和音乐领域的人才以及中小学校的艺术和音乐教师。这类高校主要提供学士和硕士层次教育，部分学校也具有博士学位授予资格。第四类是职业学院，旨在提供双元制高等教育，又称为“双元制高校”。这类高校只存在于部分联邦州，其课程在通过认证的条件下可以获得开设学士专业的资格。
法国高校分类也是在政府主导下进行的，一般分为三类。第一类是综合性大学，主要开设学术、硕士、博士三级学位体系，提供艺术、文学、语言、人文学科、法律与政治、科学、经济与管理、体育科技与运动学、医学等学科门类的教育。第二类是大学校，这是法国高等教育的精英部分，包括工程师学院和工商管理学院。第三类是高等艺术学院，这类高校定义非常广泛，包括建筑学校、应用艺术学校、平面设计学校、服装学校、设计学校、电影学院等，强调艺术的操作与实践，不同于综合性大学的艺术教育。
随着博洛尼亚进程的推进，欧洲开始制定统一的高校分类体系。为描述拥有3000所高校的庞大高等教育体系，欧洲于2004年启动“大学图”分类。“大学图”项目是欧盟委员会赞助研制的欧洲第一权威性的高等教育分类项目，分别于2005年和2008年发布《机构概况：开展欧洲高校分类》与《描述多样性：欧洲高校分类》报告，2010年正式启用。欧洲“大学图”分类体系深受美国卡内基高校分类影响，重视高校的多样性、崇尚描述性分类，并创新性提出“用户导向”分类理念。欧洲“大学图”确立了一个多维度的分类框架，旨在将具体高校分类的权力留给用户。这个高校分类体系包括6个维度25个指标。其中，6个维度分别是学科专业、学生情况、科学研究、知识转化、教育国际化、地方服务，基本涵盖了大学的主要职能。这些维度和指标之间是相互独立的，没有等级优劣之分，只是根据用户的需求和兴趣对高校特征进行描述，反映高校不同职能导向，满足利益相关者的不同需求，彰显高校体系的多样性。欧洲“大学图”的分类遵循马克斯·韦伯的“理念型”形成步骤。首先确定分类对象。然后，界定分类标准。标准选择的维度必须能够使得用户可以根据自己的要求对高校进行再分类。最后，计算分类对象在各指标上的得分。欧洲“大学图”分类兼顾描述性、建构性和内在一致性原则，为规模巨大的高等教育体系分类提供了行动框架。
通过对盎格鲁-撒克逊代表性国家和欧洲大陆代表性国家高校分类的系统梳理，可以发现：盎格鲁-撒克逊传统的高等教育体系以描述性分类为主，欧洲大陆传统的高等教育体系以规范性分类为主。描述性分类以横向分化为特征，规范性分类以纵向分层为特征；描述性分类遵循用户导向，规范性分类重视管理导向。根据复杂性理论，规范性分类只适合“小国寡民”的高等教育系统，描述性分类适合规模庞大的高等教育系统。随着高等教育的大众化、普及化以及跨国高等教育的兴起，全球高校分类法有趋同的倾向，其总体发展趋势是由规范性分类走向描述性分类，欧洲“大学图”分类体系以及联合国教科文组织“国际教育标准分类法”的出现就是明证。虽然现代高校分类的主体是描述性分类，但在局部范围仍然有规范性分类的存在。
三、中国高等教育系统动态演进与高校分类管理
本研究主要讨论改革开放以来的中国高等教育系统动态演进。尽管如此，我们对“建国17年”以来的高等教育进行回顾依然是必要的。“建国17年”基本奠定了中国高等教育系统动态演进的初始状态。应该说，中国高等教育体系具有浓厚的欧洲大陆色彩。20世纪50年代“全面学苏”，中国实行高度集权的计划经济体制，建立起以行业高校为主、以条块分割为特征的高等教育体系，我们称之为传统高等教育系统。这个系统具体包括中央各部委创办和管理的行业高校和地方创办和管理的地方高校，前者旨在支撑国家战略，后者重在服务地方发展。这种传统的高等教育概念，为我们梳理改革开放以来的高等教育系统动态演进提供了必要的背景。
1. 精英高等教育阶段的分类：分层与同质化。1978年改革开放以后，中国确立了以经济建设为中心的发展道路，产生了对高级专业人才的强烈需求。为此，高考招生制度得到恢复，高等教育招生规模逐步扩大。在这种背景下，新的高等教育机构不断涌现，推动了传统高等教育系统不断演进。据统计，1978年全国仅有高校598所；但从1983—1986年，全国新增高校301所，平均每年增加100所。增设高校主要有三种类型：一是中专升格专科，一大批市立的职业技术院校建立起来。二是老大学办分校，一大批走读大学建立起来，这些分校后来发展成为独立的地方高校。三是中心城市创办新大学，深圳大学、广州大学、长沙大学等市属大学创办。
新的高等教育机构“入场”冲击了传统的高等教育系统，建立新的高校分类标准被提上日程。1980年，《中华人民共和国学位条例》将高等教育层次分为学士、硕士、博士三级，以此为依据，高校被分为四类：非授予学士学位的高校、授予学士学位的高校、授予硕士学位的高校、授予博士学位的高校。针对1983—1986年因高校增设速度过快而导致的质量下降问题，1986年教育部发布了《普通高等学校设置暂行条例》，对高校进行分类管理和分类规范。该“条例”将普通高校分为全日制大学、独立设置的学院和高等专科学校、高等职业学校。1992年，教育部正式设立全国高等学校设置评议委员会，具体负责高校分类分层设置评估。
这个阶段中国高等教育系统的分类遵循规范性原则，其最突出的特点是强调高等教育系统的纵向分化（分层）。无论是将高校分为部属高校和地方高校，还是将高校分为博士学位授权高校、硕士学位授权高校、学士学位授权高校；无论是将高校分为国家重点高校和非国家重点高校，还是将高校分为大学、学院、专科学校、职业高校，都是强调纵向分层。以纵向分层为特点的高校分类最大的弊端是高校同质化和“千校一面”。这是因为规范性分类本身就带有评价功能，发挥着指挥棒的作用。在这种分类体系下，高等教育系统呈现出强烈的趋同性。
2. 大众高等教育阶段的分类：分类管理与规范性。1999年，高校开始大规模扩招，开启了中国高等教育的大众化进程。随着入学人数的剧增，新型高等教育机构不断出现。一是以“职业技术学院”为代表的新高职在世纪之交迅速崛起。到2006年，新高职达到1147所，占中国高校数量的半壁江山。二是“依托名校办民校”的独立学院勃兴。21世纪初，独立学院最多时达320多所，占中国本科院校的1/4。三是高等教育管理体制改革产生的“行业划转院校”。1998—2000年，国家对300多所行业管理部门所属高校的管理体制进行大规模调整，除少部分划归教育部管理或与教育部的学校合并外，大部分划转地方，成为“行业划转院校”。这些高校是大扩招的主力。四是以“分校、研究院”为主的异地办学机构涌现。
高等教育系统的庞杂产生了从无序到有序的需求，国家对不同类型、不同层次高校进行分类管理提上政策日程。其中，一个主要的做法是通过建立高校的国家标准体系推动不同高校分类发展。2000年，国家出台了《高等职业学校设置标准（暂行）》，建立了新高职的国家标准。2002年，《中华人民共和国民办教育促进法》颁布，将民办高校和公办高校的设置标准统一起来。2004年，《普通高等学校基本办学条件指标（试行）》印发，规定了本科、高职（专科）的基本办学条件指标。2008年，《独立学院设置和管理办法》发布，将独立学院和公办大学的设置标准统一起来。这一系列高校设置政策的出台，推动了不同类型高校的标准化和纵向分化，为高校分类管理、分类指导提供政策依据。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》正式提出，要“建立高校分类体系，实行分类管理，引导高校合理定位，在不同层次、不同领域办出特色，争创一流”。为落实“规划纲要”精神，《教育部关于“十三五”时期高等学校设置工作的意见》明确提出：“把优化存量高等教育资源摆在首要位置，探索构建高等教育分类体系，将我国高等教育从总体上分为研究型、应用型和职业技能型三大类型。”与此相呼应，国家先后启动了一系列的专项行动计划，推动这三大类高校高质量发展。2015年，国务院启动“双一流”建设计划，旨在建设世界一流的研究型大学。2015年，教育部、国家发展改革委、财政部启动地方应用型大学建设计划，旨在推动应用型大学高质量发展。2019年，国务院启动高职院校的“双高计划”，旨在建设一批中国特色、世界高水平的高职学校和高水平专业群。在这种背景下，各省市自治区纷纷推出各自的区域高等教育分类体系，以上海市的“九宫格”分类体系为代表。这些省市自治区的分类框架基本参照了教育部“研究型、应用型、职业技能型”的分类，只是增加了一个学科专业维度（综合性、多科性、特色型）。
这个阶段高等教育系统的分类逻辑依然是规范性的。其突出表现为将多样性的高校整合进“研究型大学、应用型高校、高职院校”的等级体系之中，使之成为一个纵向分化的高等教育体系。应该说，规范性的高校分类对于规模较小的高等教育系统来说，具有一定的合理性和可行性；但对于大众化后规模庞大的高等教育系统来说，已经弊大于利。这是因为规范性分类具有两个特点：一是过于理想化，不符合实际情况，许多高校归不进任何类型；二是过强的价值引导，导致高校同质化。不管将高校分为研究型、应用型、职业技能型，还是将高校分为综合性、多科性、特色型，均带有强烈的价值判断，暗示着研究型高校、学术型高校优于应用型高校、职业技能型高校，综合性高校优于特色型高校。更重要的是，这种高校分类体系遵循管理主义范式，主要服务于政府管理，难以让社会公众真正了解和认识高校的多样性，更难以引导高校准确定位、办出特色。
3. 普及高等教育阶段的分类：多样性与描述性。2019年，中国高等教育的毛入学率首次突破50%，正式步入普及高等教育时代。2021年，中国高等教育的毛入学率达到57.8%，在校学生人数达到4430万，高校数量达到3012所，成为全球3个高校数量超3000所的超大规模的高等教育系统之一。普及化时代，社会需求更加多样。为应对外部环境的变化，高等教育系统必须更加分化，才能满足不断增长的社会多样化需求。普及化意味着人人都可以接受高等教育，高等教育系统必须面向所有人群开放。学生异质性的不断增长导致高等教育机构的不断分化。高等教育系统是如此的分裂和多样，以至于只能用“中学后知识产业”来指代。
当高等教育系统的多样性超出了行动者的规划和设计能力时，高校分类逻辑必须进行战略性转换，必须由规范性分类走向描述性分类。中学后知识产业不仅包括传统的学历高等教育，而且包括非学历的政府培训和企业培训；不仅植根于传统的高等教育机构中，而且依赖培训项目、虚拟机构和传授系统等非高等教育机构。在普及化时代，新型高等教育机构不断创生，其本质特点尚未成型，处于不断的发展变化之中，是典型的“存在先于本质”。这些新型高等教育机构无法用规范性分类进行定位，只能用描述性分类反映其阶段特征。如在传统高等教育领域中，新出现了中外合作办学院校、新型研究型大学、本科层次职业大学等；在非传统高等教育领域，出现了虚拟大学、新概念大学、提供中学后教育服务的电讯、计算和娱乐公司等。在这种背景下，2021年，教育部印发了《关于“十四五”时期高等学校设置工作的意见》，提出了动态性、多元化高校分类改革的新方向。这要求我们的高校分类由服务管理的分类向服务发展的分类转变、由静态的规范性分类向动态的描述性分类转变、由纵向分层向横向分化转变。
基于上述分析，纵向分化的分类是中国高校分类一以贯之的特点，也是对中国高等教育系统行政性、等级性的一种客观反映。这种分类逻辑植根于科层式治理传统。科层式治理强调依靠层级化、劳动分工、专业化、正式规范等方式来协调高等教育系统。作为治理的重要手段，高校分类服务于政府的分类管理和分类指导。随着高等教育系统由简单走向复杂，科层式治理逐步向多元共治转变。在这种环境下，高校分类必须树立“用户导向”原则，满足政府、高校、工商界、教师、学生等利益相关者的需求。政府应该向社会赋权，将评价的权力赋予所有利益相关者，以实现多元共治。
四、关于中国高校分类的具体建议
本研究从复杂性理论角度分析了高等教育系统的动态演进，认为高等教育系统处于有序与无序之间的混沌状态，人们难以对其进行长期的规划与设计，但是在高等教育系统的局部时空范围内，人们可以找到因果律，实现有序性。根据这一洞见，高校分类的主导原则应该是描述性的，而非规范性的。这对我们理解高校分类的全球图景和中国高校分类的历史演化提供了概念框架。随着高等教育的大众化、普及化，西欧和北美均形成了规模庞大的高等教育系统，描述性分类成为全球高校分类的主导逻辑。中国高等教育治理具有浓厚的欧洲大陆色彩，在精英高等教育时代，基于分层的分类和规范性分类相互建构，高校同质化特性突出；随着中国高等教育进入普及化，确立新的高校分类标准成为高等教育治理现代化的基础性工程。
1. 尊重复杂性，建立国家层面的描述性分类框架。普及化时代的高等教育是一个复杂系统，用同一指标体系对所有高校进行规范性分类的思维方式已不合时宜，必须建立多元多维的描述性分类框架。描述性分类强调开发一个多维系统来收集高校数据、描述高校概况、展示高校特征。描述性分类具有几个突出特点：一是动态性。描述性分类强调动态变化，事变则类变，可以更充分地反映高等教育发展的阶段性特点。二是客观性。描述性分类旨在客观描述高等教育系统的多样性，为利益相关者提供高校特征信息。描述性分类可以成为评价的基础，但其本身不具有评价功能，不能评价高校的好坏优劣。三是多维性。描述性分类尊重事物的多样性，主张从多个维度收集高校数据，反映高校发展的复杂性和多样性。四是服务性。描述性分类坚持“用户导向”原则，主张根据用户的需要和兴趣对高校特征进行描述，反映高校不同职能导向，为利益相关者开展进一步评价提供可能。
描述性分类的基本程式如下：第一，确定分类的维度。对高校的主要职能进行尽可能细的分解，在此基础上，根据可行性和指示性对每一个分类维度进行甄选，最后选择出几个最能突出高校特征和涵盖高校概况的分类维度。第二，建立高校动态数据库。整合政府部门现有的数据、高校自愿提供的数据以及第三方系统采集的数据，建立全国统一的高等教育信息平台。只有全面、充分和可靠的数据才能进行有效分类。第三，统计整理分类。在核实清洗数据的基础上，根据不同分类维度进行数据统计，如学位层次维度，可根据高校授予学位的数量分为博士集中型、硕士集中型、学士集中型；学位方向维度，可根据课程类型的毕业生人数的比例分为通识型、专业型、综合型；学科覆盖面维度，可根据授予学位的学科数量分为综合型、多科型、专业型。
2. 坚持分类管理，研制适用于局部时空的规范性分类体系。教育评价是教育管理的主要手段。虽然从总体上来看，普及化时代的高等教育系统遵循描述性分类；但是在这个体系的局部范围内，规范性分类依然存在，而且有其存在的必要性。这是因为在局部时空，我们能够实现复杂性简单化，寻求相对的稳定性、规范性、有序性。规范性分类具有几个突出特点：一是稳定性。规范性分类认为“本质先于存在”、本质决定存在，而本质是永恒不变的，故高校分类是静态的。二是主观性。规范性分类强调价值引导，在高校分类中预设了“好大学的标准”，分类本身成为一种隐形的高校排行，如假设综合性高校优于特色性高校，学术性高校优于应用性高校。三是单向性。规范性分类强调系统的统一、有序，主张用同一个指标体系对高校进行规范，从而形成一个层级化、同质化的体系。四是行政性。规范性分类坚持管理主义范式，反映管理者的利益、关切和价值观，主张根据管理部门的需要对高校进行“应然”的分类，便于政府分类管理、分类指导。
规范性分类的基本程式如下：第一，提出价值预设。根据价值预设，提出要解决的问题。第二，建立分析数据库。系统收集和分析高校数据，以证明假设成立与否。第三，形成分类标准。找出规范的分类标准，对高校进行具体分类，最终解决问题。规范性分类对于维持稳定的高等教育秩序具有极为重要的作用。但必须指出的是，规范性分类只有建立在描述性分类的基础上，才能更好地发挥其管理功效。也就是说，我们可以将规范性分类视为描述性分类的进一步运用，描述性分类只是提供一个高校分类工具，并不是一种具体的高校分类。描述性分类强调将具体分类的权力赋予所有的利益相关者（用户）。作为高等教育治理中的重要利益相关者，政府可以在描述性分类的基础上根据自身需要选择分类标准，形成满足自己需要的高校分类体系。
3. 利用二维象限，建构具有内在一致性的分类体系。高校分类体系必须具有内在一致性。具体地说，一个逻辑自洽的高校分类体系必须符合同一性、矛盾性和周延性原则，这是高校分类中的一个难题。利用二维象限建立分类体系是突破这个难题行之有效的一种方法。我们可以根据不同的高校功能维度，建立不同的高校分类体系。下面我们从高校三大功能的角度建构三种基本的高校分类体系，以之为基础可以建构更复杂的“九宫格”分类体系。
从人才培养的角度看，既有面向学术界培养人才的高校，又有面向产业界培养人才的高校；既有以研究生教育为主的高校，又有以本专科生教育为主的高校。如果我们将培养方向维度作为横坐标，培养层次维度作为纵坐标，我们可以得到第一个二维象限图。（见图1）四个象限分别代表四种类型的高校：第一象限是学术性研究型大学、第二象限是专业性研究型大学、第三象限是应用型高校、第四象限是学术性文理学院。
从科学研究的角度看，既有以基础研究为主的高校，又有以应用研究为主的高校；既有在有限学科领域从事科研的高校，又有在广泛学科领域从事科研的高校。如果我们将学科专业覆盖面作为横坐标，科研面向作为纵坐标，我们可以得到第二个二维象限图。（见图2）四个象限分别代表四种类型的高校：第一象限是综合性研究型大学，第二象限是特色性研究型大学，第三象限是行业性应用型大学，第四象限是综合性应用型大学。
从服务社会的角度看，既有支撑国家战略的高校，又有服务地方的高校；既有资政建言的高校，又有科技创新的高校。如果我们将服务面向作为横坐标，服务性质作为纵坐标，我们可以得到第三个二维象限图。（见图3）四个象限分别代表四种类型的高校：第一象限是文科见长的部属高校，第二象限是文科见长的地方高校，第三象限是理工见长的地方高校，第四象限是理工见长的部属高校。
（作者：周光礼，中国人民大学二级教授，评价研究中心主任，中国高等教育学会学术发展咨询委员会委员）