来源：《中国高教研究》 2022年第8期
摘 要：我国高等教育进入高速增长向高质量发展转型的关键时期，亟需转换质量提升动力，转变质量提升方式，进一步推动高等教育质量工作从质量管理范式向质量治理范式转型，从而使高校质量提升变外部压力驱动为内在动力主导，变指标“应试”取向为重视服务贡献。既有研究和改革实践对于思维文化维度重视不足，导致质量治理制度体系的运转缺乏精神内核支撑，以及质量治理效能不足、院校内生动力欠缺和指标主义风行的倾向。在阐释质量治理思维的内涵与特征，剖析制度体系渐趋成熟而思维观念发展滞后现象的基础上，探讨了建设和完善中国特色质量治理思维需要秉持的三个主要原则。
关键词：高质量发展；高等教育质量治理思维；治理体系和治理能力现代化；现代大学制度；破“五唯”
高等教育质量的持续提升和创新发展需要充分激发高校内生动力，这已成为我国高等教育政策制定者和学术界的普遍共识。近年来，系统和院校层面均不断推进构建现代大学制度、完善质量保障体系等方面的体制机制改革，试图更大程度地激活院校在治理中的主体作用，调动多元主体深度参与质量提升过程。而在实践中，高校及其内部主体的活力仍显不足，缺乏发展和完善各具特色的质量治理结构和运行机制的能动性和创造力，依旧习惯于寻找外部质量标准作为自身发展的标尺和质量改进的具体目标。这使得一些高校陷入指标主义陷阱，催生“五唯”顽瘴痼疾，将对于质量提升的追求，异化为对于质量符号的竞逐。部分高校和学科虽然在可测量的质量指标方面节节攀升，但在难以量化表征的创新突破和实质贡献方面却乏善可陈。
造成院校质量治理内生动力欠缺和指标主义倾向的深层原因之一在于，高等教育学术研究和改革实践主要聚焦在正式制度的搭建，而相对忽视思维文化在认知层面对高等教育主体理念、态度、行为产生的重要规制作用。近年来，我国质量治理在制度体系建设上虽取得显著进展，但在思维观念转换和发展上却缺乏系统研究与实践推进，治理主体仍在很大程度上延续了质量管理的思维模式，导致质量治理体系在运行中形有余而神不足，相关制度难以充分发挥多元共治的功能，质量发展的内驱动力未能得到有效彰显。
因此，处在向高质量发展阶段转型的关键时期，我国高等教育质量发展不仅要将质量与治理两个概念更为紧密地联结起来，还要再向前迈进，将质量治理思维与体系建设密切结合。本文基于史静寰前期提出的“高等教育质量治理”和“形神兼备的一流大学建设道路”的研究基础，针对当前高等教育发展面临的现实问题，进一步论证中国特色高等教育质量治理思维建设问题。我们提出的核心问题是，何为质量治理思维？怎样通过思维与认识层面的改变，带动质量治理体制机制的改革与创新？当然，这一问题在特定阶段也可能表现为相反顺序：质量治理实践先行，制度建设的实践探索促进治理思维与认识上的提升；或两者并行、互动交错前进。无论何种顺序，在高质量发展的大格局下，亟需改变思维模式和制度惯性，探索将适当的权力运用及多种资源获取和配置方式相结合，形成有助于高校自主自律规划，高校与政府及社会积极互动，多方合作共赢的新型高质量发展模式。
一、高等教育质量治理思维：内涵和特征
高等教育质量治理指相关利益主体以高等教育质量提升为中心进行博弈、形成决策和展开行动的过程，涉及围绕质量的诉求表达、利益协商、权力行使、资源配置、共识达成的秩序，规限着各主体参与质量工作的方式。其中，质量是目标，标识出高等教育发展的内涵追求；治理是手段，是多元主体实现质量目标的途径和过程。而支撑目标及手段的是思维，是主体理解目标、选择手段、采取行动的内在思维逻辑和心态。如果进一步进行梳理，我们还需要对治理理念、治理体系、治理思维几个概念及其相互关系进行明晰。
治理理念是质量治理的方向与引领，一般可以通过治理目标的设定、实现目标的路径选择等来体现。从最基本的哲学层面来说，理念是人类运用语言对客观现象和规律进行主观概括和理性提炼的结果。这种概括和提炼可以基于经验，也可以超越经验，但一定要凝结为可以用语言表达出的观点和思想，而且是体现方向性的观点，表现目标追求的思想。从这个角度来看，质量治理理念是可以被言说和具化的，和我们所说的教育现代化理念、高质量发展理念、“双一流”建设理念一样，可以转化成实践所追求的具体目标和任务。
治理体系是质量治理的实践载体，包括治理过程中涉及的一系列组织、制度、机制，按照一定的秩序和内在联系构成的有机整体。它由外部和内部治理体系，或者说系统与院校治理体系两个方面构成。系统层面，主要涉及大学、政府、社会之间的权责关系；院校层面，则主要涉及学校、校内管理服务机构、学院、基层学术组织、教师、学生等主体之间的协调互动。需要指出的是，两个层面体系之间的边界并非泾渭分明，而是紧密交织、相互延伸的。其中，院校办学主体性的发挥是质量治理体系运转的轴承，系统治理最终需要通过院校内部治理发挥作用，而院校内部治理的实践则会影响系统治理主体互动方式的变革。
治理思维是质量治理的精神内核，也是支撑主体将特定理念诉诸实践的态度和心态。治理主体的思维模式很大程度影响着治理体系运行的底层逻辑和深层秩序，决定着相关制度和机制以何种方式发挥作用。既有研究和改革实践主要关注组织、制度等器物层面的建构与变革，相对忽视思维模式对于制度体系的根本支撑作用。就社会整体而言，一定时期的社会现实和文化规范会在一个群体的思想观念层面得到反映和沉淀，形成相对固化的认知与思维过程。这使得人们在试图做出决策和采取行动时，往往因循一种思维定式（Mindset），也即一套认知惯习、态度倾向和观念模式。在高校中这种思维定式可以表现为一种较为稳定的领导风格或组织文化。
综上，高等教育质量治理的思维模式涉及人们的质量观和发展观，包括以什么样的质量内涵为价值导向，以及通过怎样的管理和发展方式去实现质量提升。这些均与质量治理理念和治理体系有关。但思维，特别是思维模式又不同于理念和制度体系，是人更内在和深层次的思维惯习的体现。因此，一个人或机构即使不断使用表现新质量观与发展观的词汇，使用新的质量评价方式和制度安排，也不一定就真正具备了质量治理思维，因为思维不仅表现为已经成形的理念和制度，还代表思维主体内在的思维倾向和心态。这种转变需要的时间更长。近年来我国高等教育的发展进入新阶段，无论是政府文件，还是学界研究，乃至大众媒体都在强调高等教育要从关注数量、规模、外延式增长转向聚焦质量、创新、内涵式发展，这样的政策环境和教育发展态势急需建立与之相匹配的质量治理思维。若仍然是以旧有的质量管理思维进入新阶段，脑中仍是管理思维惯习，则会造成观念与现实的错位、教育产出与教育需求的脱节，使得高等教育质量提升的行动努力由于缺乏内在精神支持而难以持续，甚至会重归旧辙。
我们在此强调，虽然均以质量提升为目的，但质量管理思维与质量治理思维的内在逻辑存在显著不同。（见表1）相对而言，质量管理倾向于单一性、标准化、静态和闭合的质量观，相信通过管理技术、流程的不断改进和优化，可以实现教育质量的最优状态。这体现了一种技术性思维，表现为从质量标准的精确设定到过程的科学控制再到结果的考核验收这一线性思考方式。因而往往衍生出效率至上、量化主导、执行为本的观念。质量管理过程强调确定性和计划性，通常由管理者主导预设质量目标，制定统一质量标准，并强调对既定目标的执行效果，注重严密而刚性的质量监控和质量保障。在人们的意识中，往往习惯于自上而下的一元管控思维，权力的行使和决策的形成以单向度的支配为主，而大学和师生则分别被视为系统层面和院校层面的管理对象，承担质量达标任务。
质量治理则突出多样化、弹性、动态和开放的质量观，相信质量的可持续提升是在利益相关者的良性互动中建构和生成的。这体现了一种系统化、开放性、协同性、发展性思维，表现为一种承载多重目标、多元主体、多向互动、动态变化的网状思考方式。其中，从系统化视角出发，不断推动权力分享和资源配置秩序的完善和优化，是形成有效治理网络的核心支撑；秉承开放性态度，尊重多元主体的自主性和能动性，是构建治理网络节点、激活主体活力的内在动力；坚持协同性原则，提倡主体间的平等协商是联通治理网络、促成多向度互动的观念纽带；依据发展性理念，推崇宽松灵活的制度环境和质量发展的内生动力，是增强治理网络弹性、扩展主体行动空间、促成质量目标与实践不断创新优化的主要保障。在质量治理过程中，权力的行使和决策的形成以利益相关者的同意和授权为基础，大学和师生作为各自层面的治理主体而非被管理客体，同政府及大学管理者一起，共同参与质量工作的决策和实施。
我们也要看到，教育管理与治理在外显方式上虽然存在明显不同，但两者并非简单的完全对立、水火不容的关系，而且其对教育发展的功能性作用是与教育发展不同阶段的需要相匹配的。在高速增长阶段，教育管理思维和实践是行之有效的质量工作范式。无论是宏观层面的项目制目标管理，抑或院校引入的全面质量管理、新公共管理等理念和实践，都对我国高等教育质量提升起到了举足轻重的作用。他们推动高校建立了明确的质量目标、精细的管理办法、严密的质量保障体系以及追求绩效的观念意识。这激活了我国高校的后发优势，以世界大学排行榜、国际专业认证、各类教学科研评价等国际指标为参照，集中发力、推动执行、提升效率，实现了在关键可比质量指标上与世界的迅速接轨。
进入新发展阶段，我国高等教育面临的时代任务不同，特别是不能仅仅停留在硬性可比指标上达到世界标准，还要努力形成体现中国高等教育独特内涵和特色的软环境。这要求我们突破关注预设标准达成的质量管理思维，避免对国际指标和经验亦步亦趋地跟随，强化对符合中国实际的质量发展路径的探索。由于“中国特色”无法通过单纯的模仿而生成，这种探索在政府推动的主观建构基础之上，体现出更强的自然演进逻辑，依靠多元质量主体的良性互动演化出教育质量的可持续发展模式。质量治理聚焦各主体共同参与质量工作的权责关系和互动过程。在质量治理思维的支撑和引领下，多元主体得以基于自身质量诉求和信念，自主展开充分的博弈和协调，凝聚质量共识，形成适切的质量发展策略和有效的质量工作机制，并汇聚成中国特色实践的实质内涵。这契合了高质量发展阶段的新特点，有利于高校主动适应日益复杂多变的高等教育需求，进而引领质量理念和质量实践的不断演进和革新，使高校真正成为质量提升的原动力和社会创新的策源地。这种转变必须涉及更深层次的思维模式的转变，这种转变不但需要更长的时间，而且需要更强的自觉意识和意愿。
二、新时期高等教育质量治理思维建设：问题与挑战
我国高等教育质量治理的发展体现出实践先行带动理念演进的特点。在改革之初，政策层面和学术界尚未形成清晰的质量治理理念。政策举措主要针对高等教育管理体制中存在的现实问题，并参考借鉴国际高等教育管理理论和经验，围绕简政放权及现代大学制度，分别在外部治理体系和内部治理实践方面展开一系列探索，推动了组织和制度建设，并在改革实践中渐成体系。在系统层面，逐渐建立起政府宏观领导、高校自主办学和多元力量共同参与的宏观治理制度格局；在院校层面，逐步形成了党委领导、校长负责、教授治学、民主管理的内部治理结构。制度实践的推进促使顶层设计层面的治理理念不断趋向成熟。随着国家治理体系和治理能力现代化这一全面深化改革总目标的确立，质量治理理念和实践也逐步成为我国高等教育改革与发展的时代主题。然而我们的研究发现，质量治理制度体系建设虽取得显著进展，但质量治理思维尚未在院校层面得到充分的内化和发展。缺乏精神内核支撑，高校难以建立起切实有效、因校制宜的质量治理运行机制，相关制度设计因此未能充分发挥全面提升教育质量作用。
（一）开放性思维欠缺抑制院校主体性和社会多元参与
开放性思维的欠缺导致高校和社会主体在院校管理中仍受到无形的规制。在系统治理层面，虽已确立简政放权、扩大高校办学自主权、现代大学法人制度的改革方向，但在基层治理实践中尚待实现对院校自主和多元主体参与的充分开放。有研究发现，由于管理主义的资源配置方式和自上而下的运行机制等因素的约束，高校一些自主权还没有充分行使和发挥出作用。这导致院校缺乏自主形成多样化质量目标、探索特色化质量发展路径的主动性和有效机制。在世界大学排行榜等质量符号的重压下，大学质量提升的内生追求异化为对商业化排名、政府主导的外部评价指标的应付和竞逐。在这种情形下，大学的能动性往往被局限于运用一系列绩效管理手段，以更高的效率追求既定质量目标的达成。因而，高校在质量工作中的主体地位和多元社会主体对于质量治理的参与，易流于形式大于内容的窘境，乃至出现简单化的面向指标、面向文件办学的现象，而非面向社会多样化的质量需求自主办学。
（二）协同性思维缺乏影响多元主体平等协商
协同性思维的缺乏使得多元共治的组织与制度安排难以充分发挥作用。近年来，高校在国家政策的推动下，推进大学章程、理事会、学术委员会、教职工代表大会、学生代表大会等现代大学治理要素的制度化，以期为多元主体广泛参与的民主管理和共同治理提供制度保障。然而在一些院校的办学实践中，由于缺乏协同合作思维的有力支撑，相关制度并未在质量治理中发挥应有作用，乃至被束之高阁。一些高校延续了对管理思维的路径依赖，仍存在行政导向、官本位等思维定式，以支配为主的观念模式与现代大学制度强调平等协商的理念特征不相匹配，从而抑制了权力共享的空间。教师、学生、雇主等利益相关者虽获得了更多参与质量事务决策与实施的制度性机会，但在过程中却往往被视作管理客体，缺乏实质性话语权，无法发挥关键作用。在这种情况下，自上而下的质量治理制度供给难以在院校层面落地生根，共同治理、民主监督、社会参与等改革原则因而未能在日常质量治理实践中得到充分的落实和发展。
（三）系统性思维缺失阻抑制度体系协调运转
由于系统性、整体性思维的缺失，虽然以“双一流”建设高校为引领的各级各类院校愈加重视高质量发展，但院校内部质量治理难以成体系运转。“双一流”建设高校建设方案和自评报告等资料显示，尽管高校对于办学质量提升的重视与日俱增，但部分院校的质量工作仅仅聚焦办学的具体方面，缺乏系统建构思维。与此相关联，一些高校的综合改革欠缺系统层面质量意识的牵引和串联。院校综合改革方案通常涉及教育教学、科研、社会服务、人事与绩效、行政管理、资源配置等体制机制的方方面面，但往往缺乏统一的价值引领，未将各方面改革举措凝聚到质量持续提升的目标上来。在部分“双一流”建设高校的建设方案中，各方面改革方案呈现出各自为政的割裂状态，分别设置具体的改革目标与改革重点，没有指明相关体制机制改革举措的统一方向——究竟服务于怎样的质量治理体系构建。换言之，虽然院校已普遍意识到质量提升的重要性，但仍未在系统层面建立起统揽院校综合改革的质量发展方向和文化，内部治理改革与质量提升工作时常被当作两项独立的事项分别推进。
总的来说，院校办学系统性思维的缺失在一定程度上体现为，既没有很好地从治理体系建构的角度来促进质量提升，也没有从质量全面提升的角度来统领内部治理改革。
（四）发展性思维缺位限制真正意义上的质量发展
院校质量工作体现出发展性思维的缺位。发展性思维不能止步于对既定质量标准的达成，还指向质量目标的不断更新、质量内涵的不断丰富和质量发展方式的不断创新优化，形成质量可持续发展的内驱动力。正如发展经济学指出的，“发展”的本质即在于从内部自行发生的变化；而外部施加的变化方式，充其量只能推动数量的增长，无法实现“质上的新的现象”。也就是说，真正的质量发展源于多元主体活力、创造力和内生动力的充分释放，而外部驱动的质量监控和层层传导的质量问责难以引发质变。发展性思维的缺位，易造成大学办学局限于对外部既定指标的迎合，追逐数量规模增长。以至于产生显性量化指标繁荣，而隐性创新贡献欠缺的问题，背离了质量发展的本质目的。
观察“双一流”建设高校建设方案和自评报告可以发现，当前院校质量工作的核心是质量保障体系的构建与完善。高校内部质量保障主要指根据预先设定的质量标准和工作流程，要求高校全体员工认真实施并不断改进教育教学计划，从而达到学校总体目标的过程，而非指向质量的不断创新、突破和超越以及内在动力的焕发。各“双一流”建设高校质量保障体系构建举措主要包括如下方面：①成立专门机构或工作组，如教育质量保障办公室、质量评估与监督办公室等，统筹组织、开展教育教学质量的评价与督导等工作。②引入各类外部质量评估、认证，借此预设质量目标和标准，衡量人才培养质量状况，推动人才培养质量达标。③构建质量监控系统，运用督导、评价、考核、抽检、巡视等手段对教师教学、学生学习、作业试卷、学位论文等环节，进行全过程乃至实时的质量监测与管理。如通过开课审查、教学准备检查、教学过程考评、教学档案监督、课程效果评定、学生评教、实践教学督查、毕业生评议与跟踪调查等手段，对教学工作展开全方位质量控制；对学位论文的中期考核、论文开题、预答辩、论文评阅、答辩、论文查重、论文抽查等各环节进行全流程的质量监管。④建立问责和激励机制，如建立校院两级质量管理责任制、导师责任制，明确质量保障的主体责任，实施成果导向的目标管理和绩效考核，对质量表现予以问责和奖惩。
以上环节构成了质量目标与标准-质量评估-反馈问责-质量改进达标的管理链条，也即众多“双一流”建设高校所提出的质量保障体系“闭环”设计。这延续了“泰勒制”“全面质量管理”等管理理念的传统，其内在逻辑是通过自上而下的管控和奖惩，来实现执行效果和生产效率的提升，以更好地达成既定质量目标。这一模式在高校质量保障中发挥了举足轻重的作用，它聚焦科层管理的技术优化，如建立信息化的质量监督与反馈平台，开展智能化的评价手段创新，实现更为精细化、规范化、时效性的质量控制。但管理主义的技术性、控制性思维与教学、科研等学术活动的高度不确定性、强创新性、个体差异性、价值潜隐性、影响长远性不相匹配。由于无法从根本上激发教师、学生、用人单位等内外部主体的能动性和创造性，因而难以形成发展性思维视角下质量目标和实践的自然演进和创新生长。
综上，开放性、协同性、系统化和发展性思维的欠缺，使得院校主体性和社会多元参与、主体间的平等协商和多元共治、制度体系的协调运转、内在驱动的质量发展均难以有效实现，而以上方面正是良好质量治理的核心要素。由于缺乏质量治理思维的粘合与支撑，我国已初步建立的高等教育质量治理制度体系难以充分发挥治理效能。因此我们迫切需要促进院校发展中质量治理思维的生成与内化，形成质量治理体系不断建构完善、有效运转的精神内核。
三、形成和完善中国特色高等教育质量治理思维：三个主要原则
20世纪80年代以来，实践先行的改革特点已促成我国高教质量治理制度体系的逐渐成形。进入新发展阶段，应进一步创造环境，促进形成适合中国社情国情的质量治理文化，推动其注入高校内外主体的思维结构中，继而支撑质量治理有效机制的探索创新和制度体系的不断完善，形成思维转型与实践探索的相辅相成和螺旋上升，构建神形兼备的质量治理新模式。要实现以上目标，需要从三个方面做出更大努力。
（一）立足中国，融通中外，形成中国特色质量治理思维
对中国高等教育质量治理模式的探索须放置于我国特定的制度文化背景下进行思考。高等教育领域的质量文化、治理文化都深刻地根植于其所处社会系统的结构与文化特征之中。教育目的是社会本位优先抑或个人本位主导、府学关系是强调相互独立的大学自治理念抑或强调责任和协作的大学自主理念，在中外之间都存在显著差异。如欧美国家不断演化中的学术自由、学术自治、学术中立原则，及衍生而来的共同治理的具体形式，建筑在其社会系统三权分立、行会社团自治的传统之上。而在我国，无论是从历史传统还是从近现代教育发展历程来看，教育服务国家和社会的功能一直占据主导地位，大学与政府之间存在着一定的从属关系。在院校内部，学者积极寻求学术标准与国家目标之间的结合点，学术权力、行政权力、政治权力联系更加紧密。类似于此的教育与社会差别，必然造成质量治理底层逻辑和运转方式的中外差异。质量治理所强调的系统化、开放性、协同性、发展性思维，在不同国家之间也必然既体现共性也存在特殊性，呈现出同质异形的特点。因此在坚持立足中国、面向现代化、面向世界、面向未来，认真吸收国外先进制度的同时，也应注重分析、借鉴其背后的理念思维；但要避免生搬硬套，着力探索形成扎根中国实际的质量治理思维文化，构建和创新中国特色高教质量治理思维模式。
（二）扩大办学自主权，激发多元主体能动性，鼓励自下而上的探索创新
中国特色高等教育质量治理思维的形成和完善，需要依靠自下而上的探索创新，在基层治理实践中不断摸索和形成符合中国实际、彰显特色优势的理念和机制，由百花齐放的院校特色凝练成因地制宜、创新有效的中国特色。这需要进一步扩大办学自主权，激发师生等多元质量主体的能动性和创造力，释放质量治理思维发展的内生动力。思维共识与有效机制的形成不能仅仅依赖外部力量的推动，若自下而上的创新动力缺位，会造成改革的“中梗阻”现象，即自上而下的政策理念和改革举措不能有效地在基层办学中运转和发展。如前文论及的，在国家政策推动下，高校已形成一系列现代大学制度设计。但在操作中，相关制度并未充分发挥共同治理的功能，乃至出现制度悬置。究其原因，基层主体活力欠缺、对相关制度和理念的接纳程度不高，导致实践中缺乏因地制宜的体制机制创新，因而使得脱胎于西方的现代大学制度在实践中出现水土不服的现象。因此，只有坚持自上而下与自下而上相结合的改革路径，给予院校充分的自主特色发展空间，焕发内部主体活力，才能够使得质量治理体系建构变外部压力驱动为内在动力驱动，在基层实践中孕育生发符合中国实际的质量治理思维共识，内化质量治理理念，创新质量治理特色机制，激活质量治理体系运转。
（三）转变政府职能，加强价值引领，助推质量治理模式创新与发展
我国经济社会改革一直存在两大动力，一是国家自上而下的引领和推动，二是基层自下而上的突破与创新。高等教育领域同样遵循这样的改革逻辑，两大动力缺一不可。过往改革的成功经验显示，党和国家的统一领导，坚持全国一盘棋，调动各方面积极性，集中力量办大事，是我国国家制度和国家治理体系的显著优势，也是我国高等教育持续发展的动力源泉。就高等教育质量治理体系而言，其建构与运转同样需要适切有效的价值引领。高等教育的特性决定了“以质量为目标的‘治理’行动必然是复杂的、动态的、存在多元利益冲突与博弈”。质量治理体系的构建只有明确教育发展的总体方向、质量提升的本质目标，才能够推动多元主体在思维上凝聚共识，在行动中产生合力，避免低效的利益博弈造成资源内耗与行动掣肘。在坚持我国制度优势，强化政府价值引领的同时，还应注重转变政府职能。一方面加强方向、方针层面的宏观引导，另一方面逐步退出具体方式、方法层面的直接干预，为质量治理思维和体系的建构与创新发展创造宽松的制度文化环境。
综上所述，高等教育质量治理是一个复杂且综合的系统，既需要外在行为和运行层面的表现，也要求制度和体系层面的保障，更需要思维与精神内核的支撑。我国的高等教育改革已经到了必须统筹考虑行为、制度和思维层面综合发展的新阶段。质量治理体系建设也需要在继续完善制度体系的基础上，强化内在精神和思维文化的建设。让我们努力建设神形兼备的高等教育质量治理体系，为世界高等教育发展贡献中国实践和中国智慧。
（作者：曹燕南，北京外国语大学国际教育学院讲师；史静寰，清华大学教育研究院教授，中国高等教育学会第四届学术委员会委员）