来源：《现代教育管理》 2020年第11期
摘要：“十四五”时期，是我国由全面建设小康社会向基本实现社会主义现代化迈进的关键时期，科学编制“十四五”教育规划，需要遵从中华民族伟大复兴和世界百年未有之大变局来把握教育改革发展面临的形势。“十四五”是我国改革发展的关键期，教育改革发展既要依据国家经济社会的阶段性特征，助力“双循环”，还要参考国际教育新战略，更要结合国情抓住主要矛盾，充分考虑劳动年龄人口缩减、学龄人口趋势及结构变化、信息技术变革和社会治理所带来的挑战，着力解决教育发展中的不平衡不充分问题，坚定推动高质量发展，努力办好人民满意的教育。
十四五”时期，是我国由全面建设小康社会向基本实现社会主义现代化迈进的关键时期，是“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，是全面开启社会主义现代化强国建设新征程的重要机遇期。改革开放特别是进入新时代以来，我国经济实力、科技实力、国防实力进入世界前列，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的关键时期。2019年，我国GDP同比增长6.1%，经济总量接近100万亿元、人均GDP首次突破1万美元大关。全面建成小康社会取得决定性进展，贫困人口进一步减少，连续7年脱贫人数在1000万人以上，农村贫困人口降到551万人，向着消除绝对贫困又迈出一大步。多层次社会保障体系加快完善，民生保障网越织越牢。另一方面，新一轮科技革命和产业变革成为引起世界大变局的重要因素。全球科技创新进入空前密集活跃期，新一轮科技革命和产业变革正在重构全球创新版图、重塑全球经济结构，科学技术不仅是推动社会生产力发展和劳动生产率提升的决定性因素，而且成为推动各项社会事业发展的重要力量。新发现、新材料、新技术更新换代的周期明显缩短，原创科技和关键技术创新能力、系统集成能力成为决定全球产业分工层级、决定全球经济格局、决定全球政治格局的基础条件，成为国际竞争的核心。因此，科学编制“十四五”教育规划，需要遵从中华民族伟大复兴和世界百年未有之大变局这两个大局来把握教育改革发展所面临的形势，既要依据经济社会的阶段性发展特点，助力“双循环”，还要参考国际教育新战略，结合国情抓住关键点，着力解决教育发展中的不平衡不充分问题，坚定推动高质量发展，努力办好人民满意的教育。
一、经济社会的阶段性特征：研制教育规划的依据点
人口是影响社会经济发展的基础变量，劳动力是产业结构升级的关键要素，如何充分满足因人口规模结构和空间布局变化、经济产业结构调整而带来的教育需求，是未来教育改革发展需要关注的重要议题。“十四五”时期，经济结构变化、增长内生动力对优质劳动需求提升、城镇化发展和社会主要矛盾的变化，这些阶段性特征的变化，对教育事业发展带来深刻影响。教育资源的投入和配置应适应经济社会的发展变化和人口变动，提升教育服务社会经济发展的能力。也就是说，教育改革发展要将经济社会发展的阶段性特征作为重要的依据点，通过科学合理规划教育发展，促进社会经济的可持续发展。教育改革不仅是教育问题，还是经济问题、社会问题。
经济产业步入从“做大”到“做强”的关键期。要实现产业从“做大”到“做强”的新跨越式的高质量发展，构建支撑高质量发展的现代产业体系，关键在于按照党的十九大提出的“必须把发展经济的着力点放在实体经济上”的要求，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，努力推动质量变革、效率变革、动力变革，提高全要素生产率，增强产业核心竞争力。从经济社会发展趋势看，我国经济增长速度放缓，经济产业结构升级，2019年服务业增加值比上年增长6.9%，高于第二产业1.2个百分点，占国内生产总值的比重达到53.9%，是经济增长重要的稳定器。经济发展从以重化工业为主导的工业化中期阶段迈入到以创新驱动为主导的工业化后期阶段。工业智能化发展势不可挡，人工智能给传统制造产业链、价值链带来革命性影响。新业态、新模式、新场景将不断涌现，互联网经济、数字经济、共享经济等新模式与传统业态日趋融合，为经济增长提供新动力、新引擎。
经济发展越来越取决于人力资源的大规模优质化。“十四五”时期将是中国经济由中等收入阶段迈向高收入阶段的转换时期，服务业拉动经济增长的贡献率不断提高。劳动力、资本和全要素生产率是经济增长的三大要素。劳动力数量、劳动时间、就业参与率等因素决定了实际可就业劳动力总规模。根据有关预测，“十四五”期间劳动力持续下降，到2025年，15-64岁劳动年龄人口约为9.7亿人，比“十三五”末期减少3000万人。同时，随着经济社会发展水平的提高，人们对闲暇的需求将稳步提升，劳动参与率总体呈下滑趋势，个人劳动时间趋于减少。这就需要高素质劳动力支撑整个经济发展，实现服务经济从数量追赶型向创新引领型增长模式的跨越，在新旧动能转换中，突出加快现代服务经济的新方位发展。
进入法治国家、法治政府、法治社会一体建设和确保国家安全的推进期。在国家经济之繁荣前所未有之时，对于法治国家、法治政府、法治社会一体建设的要求也达到了历史新高，治理现代化建设进入全面推进期。服务型政府建设将成为“十四五”时期的主要命题，国家安全体系和法治体系必须持续完善，从根本上保障稳定及发展，实现长治久安。“十四五”时期要进一步推进服务型政府建设，进一步提高行政效率，从根本上解决政府越位、缺位和错位的问题。同时，加快构建集政治、经济、金融、文化、社会、生态、军事、科技、信息、国土、资源、核安全等于一体的国家安全体系和法治体系，建设基于法治化的高水平的平安中国。
城镇化水平继续提升。“十四五”期间我国城镇化水平将进一步提高，大量农业转移人口落户城镇，人口将进一步向“三横两纵”轴线上的城市群和节点城市聚集。2019年，我国常住人口城镇化率达到60.6%。根据发达国家城镇化的发展历史，我国城镇化水平将进一步提高；同时，城镇化速度将逐步放缓。根据联合国预测，到2035年，我国城镇化水平将提高至73.9%，2050年进一步提高至80%。新型城镇化战略、区域协调发展战略推动了我国新型城市的建设和城市群格局的形成。截至2018年底，国家级、省级和市县区级特色小（城）镇及市场主体命名的特色小（城）镇创建数量达数千个。以城市群为主体的城镇化格局不断优化，京津冀、长三角和粤港澳大湾区三大城市群建设加快推进，“19+2”（即京津冀、长三角、珠三角、山东半岛、海峡西岸、哈长、辽中南、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原、北部湾、晋中、呼包鄂榆、黔中、滇中、兰州－西宁、宁夏沿黄和天山北坡19个城市群，还有以拉萨、喀什为中心的2个城市圈）的城市群格局基本形成并稳步发展。未来人口仍将向主要城市群聚集。
更加重视社会建设的短板。坚持以人民为中心发展思想，更好满足人民美好生活需要，是解决新时代我国社会主要矛盾的客观要求。正视民生资源供需矛盾尖锐、对经济发展和改善民生之间关系认识的误区、民生事业发展体制机制不完善等事实，着力解决精准扶贫、就业、教育、收入分配、健康服务、养老服务、住房保障、社会保障、食品药品安全、文化体育服务、人口发展、生态环境等基本民生领域存在的主要短板，是更好满足人民美好生活的前提。科学分析和把握人民美好生活需要，积极补短板、促民生，持续推进民生发展体制机制创新和实现适度普惠，积极探索实践切合本地实际的民生发展模式。
二、国际教育新战略：研制教育规划的参考点
“十四五”时期，世界仍处于大发展、大变革、大调整的“百年未有之大变局”，教育在应对百年变局中的战略地位更加凸显。未来教育改革发展应立足国情世情，对标新时代中国特色社会主义建设战略安排，参照联合国2030可持续发展议程，在国家现代化和建设人类命运共同体的全局中考虑我国教育定位。“十四五”教育规划要以广阔的视野放眼国际，为提升教育国际竞争力助力。
全球教育和人文治理进入调整变革期。和平与发展虽然仍是人们期盼的主题，但国际环境更加复杂，恐怖主义、网络安全、重大传染性疾病、气候变化等威胁人类安全、健康和发展，贸易保护主义等逆全球化思潮泛滥，世界不稳定性、不确定性增加，从深度和广度上影响着全球的教育变革。传统安全与非传统安全相互交织，局部问题和全球问题彼此转化，各国利益紧密融合在一起，全球治理体系和国际秩序变革加速推进。教育肩负着“构筑人类和平”之使命，在摆脱东西方划分、超越南北方差异、迈过意识形态鸿沟、包容历史文化不同、促进民心相通和文明互鉴、共同应对层出不穷挑战、构筑人类命运共同体中的作用更加凸显。
坚持教育优先战略，扩大教育投入。联合国2019年确立了首个国际教育日，聚焦“教育：包容和赋权的关键驱动力”，庆祝教育为和平与发展所做出的贡献，将教育视为“确保显著改善卫生、刺激经济增长、激发建设更具复原力和可持续社会所需的潜力和创新”的最有力手段。主要国家教育总投入占GDP比例不断上升，经济合作与发展组织29个国家中有19个国家提高了教育投入占GDP的比例。虽然受经济增长乏力影响，不少国家公共财政能力受到很大影响，但发达国家尽可能地保持公共财政投入教育占GDP的比例，总体来看，发达国家公共财政投入教育的比例相对稳定，基础教育阶段投入占总投入的大部分。
实施教育减贫战略，消除学习贫困。世界银行指出，要消除学习贫困，各国政府和社会必须做出必要的财政和政治承诺，提供必要的人力资源，以确保所有儿童享有有质量的教育。2019年，世界银行与联合国教科文组织合作，启动“学习贫困”项目，目标是到2030年将全球学习贫困率减少到50%以下，即将10岁还无法正常阅读的孩子的比例至少降低一半。为此，世界银行提出三大支柱：一揽子的提升阅读技能的国家干预政策；加强教育体系建设的新的教育方法；评估与研究，包括评估学习成果与动力和以行动为导向的研究与创新。
关注有质量的教育公平。在目标上注重从机会公平走向结果公平，如英国将学校功能延伸至社区，改造薄弱学校，最大限度减少家庭出身与背景对学生学业成绩的影响；对贫困家庭的学生和少数民族学生有针对性地支持，努力实现基于结果的教育公平与均衡。在内涵上强调有质量的公平，如澳大利亚近年对基础教育进行质量与公平并行的全面改革，在教育公平方面强调结果公平，并将其与教育质量联系在一起。以质量引领教育改革，澳大利亚形成较为成熟的以“质量标准驱动”的高等教育改革框架。
推进可持续发展教育战略，实现从理念到落地。联合国教科文组织通过《教育2030：仁川宣言和行动框架》，为联合国2030年可持续发展中的第四个目标——“确保包容、公平、有质量的教育，为全民提供终身学习的机会”描绘了行动蓝图。联合国教科文组织《重新思考教育：迈向全球共同利益》，提出“教育和知识是全球共同利益”。如肯尼亚朝着“全球行动计划”优先行动领域进发，为可持续发展教育设立政策框架；再如苏格兰将可持续发展教育的理念和实践充分渗透到教育课程体系之中。
聚焦教育信息化战略，创新教育和学习方式。信息技术应用持续深入，形成以需求为导向的信息化环境。在手段上加大信息技术应用，多国政府及联合国教科文组织等通过应用信息技术来促进教育公平，努力消除数字鸿沟。在理念上从是否应用信息技术转变为如何更好应用信息技术，如美国教育信息化讨论的关注点已从技术是否应该应用于学习转变为如何使用技术促进学习。建设以需求为导向的教育信息化环境，如英国教育信息化环境较好，硬件建设、网络连接、软件配置等方面基本实现了“想用即有、有用必实”。
推进教育国际化战略，做强国际教育。教育国际化呈现由单向流动到双向流动的趋势，以美国为代表的发达国家敦促本国青年学生、教师、学者走出去，向世界学习。由政府主导向日益重视政府、民间团体和学校三方合作，美国更加侧重借助民间和市场的力量，以民间团体为纽带，实现政府、民间团体和学校三方协作，持续推进教育国际化。教育国际化向各个阶段延伸，虽然高等教育仍然是主要领域，但近年来教育国际化开始向各个教育阶段延伸。
强化教师专业化战略，提升教师质量。美国强化教师教育规划，制定21世纪第一个综合、全面、专门的教师教育变革战略《我们的未来，我们的教师》。美国还逐步提高教师学历，要求中小学教师至少具有学士学位，并逐渐向硕士学位乃至博士学位的目标发展。法国强化教师公务员身份，提高教师薪资，增加教师行业吸引力，提高师范生津贴与补助发放标准，吸引更多优秀青年学生加入教师队伍之中。德国近年来通过加强各州教师资格证书相互认可的方式，积极促进各州师资流动，以实现全国范围内师资队伍建设均衡发展。
夯实学习终身化战略，融通职业技术教育与高等教育、继续教育。近年来，世界出现生产生活方式和学习方式转变态势，即由工业化社会向智能化社会转变，由一次性学历教育向终身学习转变。若一国仅靠全面普及普通高等教育，却没有适应人力资源市场需求的职业技术教育和继续教育，则很难保证经济社会可持续发展。许多国家实行职业技术教育与培训或谋生教育（基于工作的教育），这在德国、英国、澳大利亚、韩国等部分发达国家成为实现经济繁荣、社会进步的主因，在不少发展中国家则被视为实现经济社会稳定发展的关键。
重视STEM等科创人才培养。美国学术竞争力委员会制定K12阶段STEM国家教育目标，将“培养所有学生的STEM素养”视为中小学教育目标之一。STEM教育理念因美国“为了确保国家的竞争力和在科学、技术工程与教学领域的领先地位”而产生，是外部经济社会发展对教育提出的新要求。日本设立STEM精英教育专项基金，识别具有STEM天赋的学生并给予特殊培养，并加强STEM教师队伍建设，支持和鼓励女性投身STEM教育及相关职业。
推动学历学位全球互认。2019年底《全球高等教育学历学位互认公约》通过，这是联合国教科文组织通过的第一个全球范围的高等教育条约，确立了各国认证学历与学位的通用原则，并赋予签署国承认其他国家和地区学历学位证书的义务，将不仅促进全球范围内的学生流动、增加学生接受高等教育的机会，还有助于提高高等教育质量、加强高等教育领域的国际合作。
构建创新创业教育体系。美国创业教育作为一种终身教育，贯穿于整个国民教育体系中，覆盖小学、初中、高中、大学本科直到研究生的正规教育。近年来，美国将创新作为重大国家战略，先后三次发布、更新“美国创新战略”，加大对创新创业的投入与支持，促进高校创新创业教育发展，支持新创企业成长。
三、挑战与需求：研制教育规划的关键点
面向未来，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，我国是世界最大发展中国家的国际地位没有变，教育发展面临着诸多重大挑战、面临着一系列新需求。新时代教育改革发展需要结合国情抓住关键点和主要矛盾，着力解决发展不平衡不充分问题，补齐短板，整体推动高质量发展。
突破“中等收入陷阱”面临关键节点。人均GDP将迈向世界银行划分的高收入经济体的门槛，面临跨过“中等收入陷阱”需化解的系列结构性问题。这一时期，对教育和人才的需求要求更高。投资结构将由传统物力资本、低成本劳动力偏向人力资本，消费结构将以劳动者总体收入水平提高转化为消费进而推动消费与投资均衡，出口货物贸易将从价值链低端迈向中高端，出口服务贸易逆差扩大，包括教育在内的高端服务业、生产性服务业等人力资本密集型产业的国际竞争力需要提升。能否实现经济转型升级、迈向高质量发展，劳动力结构升级、创新驱动成为关键。
进入劳动年龄人口数量持续下降区间。“十四五”时期，我国出生人口、劳动年龄人口规模都将逐步下降，老年人口快速增长，人口总量增速放缓，人口负增长时代即将到来。“全面两孩”政策实施后，我国生育水平经过短暂回升后依旧低迷。由于一孩生育率下降，“全面两孩”政策提高二孩生育率的效果没有从根本上缓解“低生育陷阱”问题，未来我国出生人口将持续下降。总体看劳动力老龄化程度加重。2019年，我国16-59岁劳动年龄人口为8.96亿人，比2012年峰值下降了2600万人；“十四五”期间，劳动年龄人口还将减少3000万人。年轻劳动力数量下降速度更快，占劳动年龄人口的比例持续下降：2019年，16-44岁年轻劳动力占16-59岁劳动年龄人口的比例为62.8%，比2012年下降7个百分点；“十四五”期间还将有小幅下降，2025年将降至61.9%，2035年将进一步下降至59.7%。同时，劳动力短期短缺激励部分年轻人放弃人力资本积累。当前，由劳动力短缺而造成普通劳动的工资水平提高，这有可能引发部分初中毕业生先工作而不再接受教育提高自身人力资本水平，特别是在贫困的农村地区。这种因眼前高工资而放弃学习的效应是一种市场行为，但与国家用人制度有关，非常不利于未来经济的高质量发展。
学龄人口变化对学校教育资源配置产生较大影响。在非义务教育阶段，“十四五”期间，高中阶段教育和高等教育适龄人口数量继续增长。15-17岁高中阶段教育适龄人口数量呈波浪式上升，2021年约有4458万人，2024年将达到“十四五”时期最高峰4627万人，2025年略有下降，为4478万人；18-22岁高等教育适龄人口数量呈上升趋势，2021年适龄人口数为6942万人，2025年上升至7303万人，增幅为5.2%。在学前教育和义务教育阶段，“十四五”期间学龄人口增幅不大，但由于人口进一步从农村向城镇流动，城镇学前教育和义务教育学龄人口数增幅显著。预计城镇3-5岁学前教育适龄人口数在2022年将达到最高峰，比2019年高23%左右；6-14岁义务教育学龄人口数在“十四五”期间持续增长，2025年比2019年高23%左右。与城镇情况相反，农村义务教育学龄人口将持续减少，学前教育学龄人口数在“十四五”初期略有增长后开始下降。各级各类教育，特别是学前和义务教育学龄人口变化，对教育资源配置提出挑战。
国家重大战略对教育寄予更大期望。教育的根本点是要以教育现代化推动科教兴国战略，推动创新型国家建设，支撑中国特色社会主义现代化强国建设。一是面向国家各行业发展的“卡脖子”技术和关键技术，着力解决影响经济社会发展的重大关键问题。二是面向主体功能区建设的需要，紧密结合长江经济带建设、黄河流域生态保护和高质量发展、东北老工业基地振兴、京津冀协同发展、长江三角洲一体化、粤港澳大湾区、成渝地区双城经济圈建设等战略部署，加强教育与主体功能区的深度融合。三是加强教育的扶贫扶智扶志工作，短期内是加强教育的精准扶贫特别是以职业教育教之于技术技能，加强对农村和贫困地区的招生倾斜及对口支援帮扶工作，长期看是重视缩小发达地区和落后地区的教育差距，实现乡村振兴。四是更加关注城市高质量发展。城市发展是我国改革开放40年成就的集中体现，随着进入中国特色社会主义新时代，城市发展也由高速增长阶段进入高质量发展阶段。
人民群众生活水平持续改善而对教育赋予更高期盼。党的十九大明确提出：我国主要矛盾在“十三五”时期已经转变，从“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”到“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。我国正在开启全新的智能时代，“智能大脑”决定制造流程，大量的无人工厂、无人车间、无人物流、无人售卖将成为常态，对就业将产生革命性影响。由此，人民群众对教育也将会有更高的期待，不仅要求公平而有质量的教育，也期望通过教育获得自身的发展、提升服务社会经济发展的能力，能够在社会上很好地就业。如何改进政府服务，成为各级政府的重要工作和改革着力点。需要清醒地认识到，在公共服务体系逐步完善的同时，我国的教育发展还存在民生短板，城乡之间的教育发展水平、学校之间的教育教学质量不平衡仍然存在。同时，人民满意教育没有终止符，如何合情合理地满足预期也构成教育政策的关键。
未来前沿技术对国家安全的挑战显著增加。面对高速发展的人工智能、生物技术等崭新科技，社会制度建设相对滞后，带来一系列政治以及伦理问题，给国家安全和社会治理带来挑战。生物安全深刻影响着国家及国际社会的安全稳定，国家敏感生物资源存在泄露与流失的隐患，生物“黑客”让生物技术滥用风险加剧，新冠肺炎等重大传染病对人民健康、经济贸易造成的巨大危害。智能攻防技术使网络安全形势愈加复杂，数据的泄露与恶意利用引发公众对社会与自身信息安全的担忧。核技术的泄露、核设施的安全隐患等将增加国际社会安全的不确定性。与西方发达国家的科技创新能力相比，我国自主创新不够、产业结构总体上仍处于全球价值链的中低端，一些关键核心技术没有掌握在自己手中，受制于人的问题突出，已威胁到国家发展战略目标的实现。
不同利益群体冲突加剧对社会治理形成新挑战。面对主要矛盾的变化、发展方式的转换，许多人鉴于自身的经济状况、岗位状况和拥有的人力资本状况会对转型升级产生巨大不适应，加之美国等对我国的经济打压和政治、意识形态、舆论渗透，基层百姓间、行业间、群体间的利益冲突会显著增强。这种经济利益的冲突有可能外延，扩大为政治诉求，引发社会动荡。需要特别警惕“黑天鹅”“灰犀牛”隐患及其事件，增强新形势下的危机管理能力。发展不平衡问题依然突出，城镇居民人均可支配收入和人均消费支出分别是农村居民的2.64倍和2.11倍，不同地区之间发展差距依然较大。
信息技术变革对教育赋能所带来的革命性影响。习近平总书记在写给“国际人工智能与教育大会”的贺信中指出，人工智能是引领新一轮科技革命和产业变革的重要驱动力，正深刻改变着人们的生产、生活、学习方式，推动人类社会迎来人机协同、跨界融合、共创分享的智能时代。习近平总书记强调，中国高度重视人工智能对教育的深刻影响，积极推动人工智能和教育深度融合，促进教育变革创新，充分发挥人工智能优势，加快发展伴随每个人一生的教育、平等面向每个人的教育、适合每个人的教育、更加开放灵活的教育。信息科技的发展成果将影响人们的教育观，丰富教育课程内容，促发教育手段的革命，促进教育管理的变革。目前，相关信息科技教育活动在学校全面展开，教育新业态新形态蓬勃发展，市场出现多种智能教学产品，基于区块链技术的教育活动认证趋于活跃。特别是此次新冠肺炎疫情暴发后，在线教育对教育活动的开展发挥了基础性支撑作用，充分彰显了信息技术对教育赋能的无限潜能。
总之，“十四五”教育改革发展，既要充分利用好经济发展总体向好的整体局势，又要充分考虑我国经济社会发展的阶段性特征和所面临的重大挑战，还要从全球科技发展和国际视野预判未来教育改革面临的形势，更要以满足广大人民群众的教育新需求为关键点，努力办好人民满意的教育。
（作者：马陆亭，教育部教育发展研究中心副主任，研究员，博士生导师；安雪慧，教育部教育发展研究中心区域部主任，研究员，博士生导师；梁彦，教育部教育发展研究中心国际部博士；熊建辉，教育部教育发展研究中心治理部副研究员；张伟，教育部教育发展研究中心战略部副研究员。）