来源：人民邮电报  2015-04-09

随着互联网技术的迅猛发展和互联网应用的快速渗透，基础电信业的经济技术规律和产业形态发生了根本性的变化。电信业已经在实际意义上实现了网业分离，互联网企业不仅能够以低廉的成本提供话音、短信等传统电信业务，还广泛渗透到金融、教育、医疗、工业等国民经济各领域。因此，虽然电信网络仍然具有自然垄断性，电信业务已经变成具有较高竞争性的业务。在电信业属性发生根本性变化以及基于互联网的应用带来越来越多的用户数据保护等问题时，基于传统电信业的电信监管体系迫切需要调整。目前各国监管机构已经开始积极尝试新一轮的电信监管转型，并已出现了趋势性特征。

第四代监管体系

正在逐步形成

根据国际电联的统计，全球多数国家已经走过了对主导电信企业产权改革、推动电信市场开放的阶段，对外资的持股限制也在逐步放松。自上世纪80年代开始，以英国、日本、美国为代表的发达国家电信市场开始了一系列改革措施，通过对原国有电信企业的产权改革、有序的市场开放、拆分重组，塑造了产权明晰、自主经营、竞争有序的市场体系。根据最新的数据，全球已有超过120个国家完成了国有电信企业的产权改革，130多个国家开放了电信市场，允许民资和外资开展运营。多数国家允许外资在主要市场拥有主导权，全球约三分之二的市场对外资投资没有限制，17%的市场允许外资占主要股权或控股。

全球监管机构正在探索建立第四代监管体系。ITU将电信监管划分为四个阶段，第一阶段，以对垄断（公共或私有）事业进行严格管理为标志，目的是鼓励改善国有垄断电信业务经营的效率和服务；实际上，监管在模拟竞争的效果。第二阶段，监管以部分私有化和对竞争性基础设施供应商的许可为特征，这一阶段的监管侧重于平衡对市场主导者网络的开放接入目标和保护政府基础设施投资与后续投资的需要。第三阶段，随着全面的私有化和电信广电融合而开展，电信监管转向注重促进服务提供商之间的竞争以及对消费者的权益保护。第四阶段，监管是基于数字生态系统的新型监管。新兴信息技术、电信和媒体/娱乐行业之间的融合带来了一个全新的、复杂的数字生态系统。第四代监管必须对基于宽带与融合网络的业务进行更大范围的监管。同时宽带网络和互联网服务正越来越多地被视为必需的公用事业，监管机构需保障不同社会团体接入宽带网络的权利，实现和保护网络投资之间的平衡。

着力推动网络设施投资

和应用监管

促进基础设施投资和对互联网应用的监管成为国际电信监管最重要的内容。2014年以来，多个国家利用财政资金集中发力国家宽带基础设施。印度计划将“国家光纤网络（NOFN）”项目的竣工期限由2017年3月提前至2016年12月。该项目总投资2010亿卢比（约合200亿元人民币），旨在使高速宽带连接覆盖印度25万个村庄。泰国政府2015年年初宣布，计划成立一家全国骨干网络控股公司，以提高宽带普及率和解决宽带覆盖盲点。该国家骨干网公司下设电信铁塔公司和光纤网络公司，将运营泰国全部现有的电信网络资产，并向电信运营商出租网络。英国政府也与沃达丰等基础运营商达成协议，英国电信运营商到2017年将投资50亿英镑，用于改善移动网络基础设施。可以看到，各国政府已经把宽带网络提高到前所未有的高度，并集中国家财政力量大力促进高速宽带网络的发展和在农村地区的覆盖。

各国监管机构积极调整互联网应用爆发背景下的电信监管重点。一是积极推进个人信息保护立法。2014年3月欧洲议会通过《欧盟个人数据保护条例》（草案），以一个统一、泛欧的数据保护法，代替目前各成员国碎片化的现有立法，并明确了“遗忘权”、“数据可携权”等新型用户权利。俄罗斯通过《个人数据保护法》修正案，要求网站存储的俄罗斯公民的个人数据必须存在俄罗斯国内的服务器上。另外，日本、韩国、澳大利亚也纷纷修订原有个人信息保护的法律法规。二是加强网络安全。在网络监控方面，美国国会出台《2014年全年预算法案》，将用于改善网络安全的预算提高到670亿美元。印度出台《电信安全政策（草稿）》，规定电信监管机构可要求电信公司向执法部门提供辅助监控、接入电话、文本信息、数据信息等。在关键基础设施保护方面，美国白宫发布《促进关键基础设施网络安全的框架》（第一版），旨在加强电力、运输、电信等所谓“关键基础设施”部门的网络安全。三是有关网络中立的争论从未停歇。美国2011年出台的《开放互联网指令》引起激烈争论。2014年5月FCC通过新版网络中立法规，允许基础电信企业向内容服务提供商收取费用。但是，新版的网络中立法案同样引起了巨大争议。2015年2月FCC投票通过了最新版“网络中立”管制方案，禁止斥资兴建网络的宽带服务商区别对待接入其网络的服务对象。但该方案遭到了电信运营商团体的强烈反对，两家通信机构就此将FCC诉诸法庭。欧洲议会在2014年4月批准了网络中立法案，仍等待欧盟委员会的批准。欧盟委员会新主席容克上台后，目前网络中立法案处于搁置状态。

从国际趋势看

我国未来改革方向

自主经营的企业主体是竞争机制发挥作用的基础，我国电信业需积极推进国有企业混合所有制改革。党的十八届三中全会提出“使市场在资源配置中起决定性作用”。而治理结构完善、自主经营的企业主体是市场机制得以发挥的重要因素之一。虽然我国基础电信企业早年通过资本市场上市和引入战略投资者，塑造现代市场主体，但我国三家基础电信企业目前仍均由国有资本主导，其他资本成分难以在企业治理中起到约束和监督作用。企业的产权改革尚未完成，有效治理结构仍不完善，企业有待成为真正的法人主体，亟须加强混合所有制改革探索。

顺应行业发展趋势，放开竞争性业务的市场准入，加大基础业务市场的开放力度。随着互联网技术业务的快速发展，话音业务、宽带网络末梢的接入业务已经具备了较强的竞争性，这是基础市场扩大开放的技术经济基础。2014年，在移动虚拟转售业务对民资开放的基础上，我国又出台了对民资开放宽带接入网业务试点的意见。这吸引民资参与最后一公里的网络建设，弥补运营商投资不足的问题。但应该看到，基础市场内仍以三家国有基础电信企业为主，民营企业尚未成为推动市场竞争的有效力量。从这个意义上说，我国需要继续推进基础电信市场的开放进程，进一步扩大基础业务的开放范围。

与此同时，我国也面临互联网发展对监管带来的挑战，需要加快监管体系转型。一方面，互联网应用的快速发展，带来用户信息保护、跨境数据流动、查处违法违规网站接入等问题，需加快面向以互联网为核心的监管体系的转型。另一方面，由于互联网对经济社会的全面渗透，通信网络设施的基础性作用更加突出，因此，在制度设计时需要考虑基础电信企业的投资动力和投资收益，促使其更好地完成信息通信基础设施的升级换代。