来源：《清华大学教育研究》 2017年01期
摘 要:教育质量保障是永恒的教育论题，每个国家都试图构建完善的质量保障体系。美国高等教育在数百年的演化发展过程中逐渐形成了评估、监测、质量管理等共同构成的高等教育质量保障体系，分析美国高等教育监测评估的过程及特点将有助于我国建立健全监测评估体系，构建具有国际视野的高等教育质量保障体系。
关键词:高等教育质量保障;监测评估;认证制度;全面质量管理
20世纪50年代初，美国率先实现了高等教育大众化，并在70年代末80年代初率先完成了从高等教育大众化初级阶段到普及阶段的快速转变，到1997年，美国高等教育入学率己经超过了80%，这个过程伴随高等教育财政投入的减少以及学生数量日益增多，因此，到20世纪90年代，公众关注的焦点逐渐由高等教育机会转变为高等教育过程和结果，质量成为高等教育发展的主题。美国高等教育评估体系兼顾高等教育认证、教育许可、学术项目评估，作为质量管理的一种手段越来越被融入教育质量保障体系中，可以有效地保证学校、学科、专业、学术课程、研究项目等保持在可约束规范内。在评估体系的基础上，大学的排名和评级、不同层面的追踪调查、毕业生调查等可以从不同层面监控高等教育质量动态和趋势，以便及时进行调整和修正。除此之外，全面质量管理是一个预先控制和全面控制保障，使高等教育质量体系在动态环境中保持稳定，从根源处对高等教育质量实施保障。
一、美国高等教育监测评估体系结构
美国的教育评估制度的典型特征是监测评估体系化以及完备的教育认证体系，它们以不同方式从不同方面共同保障和促进美国高等教育质量。美国高等教育评估体系中最具标志的特征是其教育认证体系和同行评审，认证体系使得高校在学术独立与政府干预之间找到最合适发展的质量提升空间，而同行评审则在评估过程中保证学术研究的创新性和前沿性不至于丧失。
认证体系，目标是为了评估高等教育成效和进步，是美国高等教育质量监测评估体系的核心，也是美国高校(自我)管理的重要手段，它可以确保被认证、许可的学校和专业充分履行在这一领域内专家提出的专业要求，这是被公认为进入该领域的必要条件，也可以帮助考生及其家长识别学校或专业的质量，从而选择适合自己的学校和专业，也是学校进行自我评估和自我提高的一种激励，学校和专业通过认证、许可提高自己的声誉，逐步减少外部干预，独立保持和改进其教育质量，因此认证的价值就是让高等学校的专业教育不断反思与改进，进而在没有政府干预的情况下保证教育质量。
学术项目评估，是针对学校现行的学术项目采取同行评议的形式，保证其创新性和前沿性。一般分为两个部分，其一是学术课程评估。包括学校专门成立机构的自我评估和校外机构的评估，学术评估与审查既可以保证经济资助能够有效利用或者是否需要额外的支持，也可以保障学术项目实施、修正或者必要时候终止。进行学术课程评估的主要目的是保障课程质量，明确课程资源需求，保障课程必要和充足的经济支持，以及对课程进展和动态及时掌握并适时做出调整和改进。其二是科研项目评估。美国高等院校通常采用同行评议的方式对科研质量进行审查。高等院校的研究经费通常是在同行审查的基础上竞争获得。而围绕学术课程和项目的评估，以及问责制度的推进，学术审查逐渐成为高等院校内部问责制的实施途径之一，凸显内部评价和外部监督的协调意义。
同时，为了更好地动态监测高等教育质量，适时追踪高等教育的服务、满意度以及教育结果等成为监测高等教育发展的重要方式。譬如，学校的排名和评级，目的是评估学校的声誉，引导学校之间开展良性竞争，促进高等教育资源合理配置，提高高等教育质量，并满足学生及家长教育知情权的需求。虽然备受争议，但还是在一定程度上促进了学校和学科的发展，越来越多高校开始重视其在排名体系中的位置。相对来讲，排名系统属于社会声誉的排名，而评级是由认证机构进行的，因此为了避免评级与排名的趋同化，美国政府开始修订高等学校的评级系统，以期更全面地促进高等教育的发展。追踪调查的目的是监测学生作为消费者的满意度，针对不同层次、类型学生的调查可以很好地了解教育服务的供求和满意情况。毕业生调查是为了监测高等教育的结果，动态监控高等教育所培养出来的毕业生的社会适应性以及社会反馈，能帮助高校更好地调整现有学科和专业，更有针对性地培养学生，也是在一定程度上提高了高等教育的质量和效度。美国高校重视毕业生质量调查的另一个原因是20世纪80年代开始的美国公立高等教育“绩效责任制度”，高等教育必须对其结果负责。在这种情况下，衡量教育投资收益主要集中在学生完成学业后取得的工作、掌握的知识和技能以及公民参与的情况。
作为高等教育质量保障的有效手段，评估与监测的相互促进与融合具有不可替代的促进和约束效应，但是学校“有组织的无序”状态、评估有限的指标以及不断变化的评估者和评估环境等都在一定程度上提示教育评估的边界和有限性，因此，为了从源头上保证教育质量的提高，在过去的20多年中，许多美国大学参与到全面质量管理中。全面质量管理是企业管理理念在高等教育领域的应用，高校的人才培养、科学研究和社会服务的运作过程表现出与企业生产过程相一致的渐进性，因此全面质量管理也希望高校在管理过程中做到全员性、全过程性和全方位性。到20世纪末21世纪初的时候，几乎所有高校都开始关注和提倡实施全面质量管理，既包括以科学研究著称的研究型大学，也包括以就业为导向的城市大学和社区学院，它们坚持全面质量管理的持续改进原则，建立质量管理组织体系。全面质量管理在各校的具体涵盖领域不同，但从总体上讲，它进入到了学校的各个领域，包括将全面质量管理方法运用到行政管理部门、教学部门中。
二、美国高等教育监测评估的过程及导向
美国高等教育评估制度的基础是基于对教育测验运动的批判，20世纪30、40年代，美国部分大学拒绝接受课程内容进行了改革的高中毕业生，因为这些大学认为，没有足够的证据表明改革一定是成功的，教育测验运动遇到了最大挑战。1933年由会长艾金领导的美国进步主义教育联盟组织7所大学和30多所中学对课程的目标内容进行全面评估，称为“八年研究”。1942年，斯密斯和泰勒发表了八年研究报告《学生进步的评估与记录》，提出了教育评估的原理和方法，教育评估开始真正进入实践领域。20世纪80年代，美国国家教育研究所和高等教育研究会共同发起并举办了首次全国高等教育评估会议，促使大学和学院开始寻找合适的评价工具用以进行自我评估，其目的是更好地促进学生的学业成就。同时州政府的问责制度也在一定程度上推动了高等教育评估制度的发展，各州开始出台评估政策，要求州立高校评估自己的教育产出，到1989年，美国差不多有一半以上的州都拥有了自己的高等教育评估政策。20世纪末21世纪初，高等教育评估作为一种重要的制度保障得到全面落实。回顾美国高等教育评估，其发展与完善大致经历了以下过程。
1.评估的导向:主观评价向客观评价过渡
根据价值取向的差异，美国评估专家古巴和林肯认为教育评估己经经历了四个时代，以教育测验为特征的第一代教育评估始于19世纪末至20世纪30年代的测验时期，测验的结果只反映出学生对知识的记忆特征，严格意义上的第一代教育评估还属于教育测量阶段。第二代教育评估开始于20世纪30年代，以“八年研究”为标志，描述教育结果与教育目标的一致程度，在评估导向上以主观“描述”评价为主。第三代教育评估起于1957年美国发动的教育改革，主要是延续了第二代的特征并在“描述”的基础上进行价值判断，“六十年代或者更确切地说，1967年以后，判断成为第三代评价的标记”，第四代评估理论针对传统评估理论中的不足，侧重于客观事实的获得，更加重视评估中对不同价值体系存在的差异进行协调，并视之为评估工作的关键问题。更为重要的是，他们认为评价结果并不依赖于其客观实际情况相同程度如何，而在很大程度上取决于所有参与评价者的意见一致性程度如何。当我们认为第四代评价理论更切合实际的时候，南丹麦大学的伦德开始试图构建第五代教育评估理论，其理论构建侧重于评价组织、目标、价值和结果的重新解释与构建，而其核心是评估结果的修正以及如何反馈于教育实践。因此，高等教育评估在这个过程中慢慢从效度上依据经验的主观评价，过渡到依据完备的指标体系，对教育活动中各要素及运行效果进行数量参照式的客观评价，并注重评价结果如何有效地反馈到教育实践。因此，教育评估逐渐变为“确定教育重要性、规模和价值”的手段。
2.评估的形式:静态评估向监测评估过渡
高等教育评估的初始形态是对高等教育发展结果评估或者总结性评估，通常是指方案执行完毕后(也可能是过程期间某个阶段完成)的时间点，通过量化或质化的方法来评价方案是否己达到原先设定的计划目标与期望效果，结果评估对静态数据依赖较强，评估的反馈周期也存在滞后性，这在一定程度上影响了评估的效用发挥。而随着公众对高等教育质量效果反馈的实时诉求，以及信息技术的极大发展，监测和评估的相结合逐渐成为高等教育评估不断调整和发展的目标，所以高等教育监测评估是适应新形势下高等教育的发展需要和趋势而出现的一种全新评估理念和评估形式。
监测评估最开始主要是用于政府、国际组织及一些非政府组织，用来进行项目实施过程中的监测与评价，主要目的是通过即时追踪或检视方案执行的过程与相关产出，确保项目依照先前方案所设定的计划目标与期望效益，持续进行下去和完成。高等教育监测评估借助大数据时代的科技支持，充分迎合公众以及利益相关者随时了解高等教育发展动态的需要，既可以对高等教育的发展进行结果评估，又可以动态监测，参与高等教育评估过程，有效改善传统评估的缺陷。在高等教育质量追踪与保障过程中，监测偏重于过程，评估注重于结果。从管理过程来看，监测和评估是质量保障的两个步骤，这两个步骤的发生可能来源于内部(自我监控、自我评价)，也可能来源于外部(外部监控、外部评价)，其目的是通过定性与定量相结合的方式，连续并定期搜集高等教育发展相关信息，对高等教育质量发展的变化过程及发展结果进行监察、督促、测量和评价。而随着对高等教育过程的关注，参与式监测评估逐渐进入高等教育评估的研究视野。传统评估属于外部专家主导型，参与式监测评估则由高等教育的内外部利益相关者共同分担评估职责，发挥各自特长，共同融入评估的计划与执行过程，在实施模式上属于联合主导型，这种评估形式切合学校自我监测与评估。
3.评估的作用:质量评价向质量保障过渡
数量与质量的矛盾是美国高等教育评估制度形成的重要动力。19世纪末20世纪初，由于高等教育入学人数的急剧上升导致高等教育内部出现无序混乱、质量下滑等问题，六大区域性认证组和一些专业教育组织首先担负起对高等教育质量进行客观评价的责任。这一时期的高等教育评估的主要作用是给出教育质量客观的评价和认证，但是美国高等教育的分权管理体制造就了其认证组织五花八门、种类繁多，认证职能的分散一定程度上约束了其质量提升的空间。从20世纪初开始，美国整个社会进入改革时代，改革的目的是要在各行各业建立基本的秩序和起码的标准，高等教育评估也顺势开始探索自身的规范和标准，“我们处在重建时期的前夕，我们处在标准时期的前夕，我们处在整合时期。我们厌倦了分散零乱的状态和缺乏标准的分析，我们必须将各方面综合在一起，形成连续的、一致的行动方案”。这一改革促使美国高等教育评估转向政府治理机制下自我评估与第三方评估相互支撑的质量保障体系。
在这个体系中首先体现的是治理机制，即评估主体来自多个性质不同的治理主体:联邦政府、州政府、评估中介机构以及高校，多主体间的协调与均衡保证了教育评估监督和激励作用的发挥。院校和专业的自我评估是美国高等教育评估体系的基础和内驱力，自我评估充分遵循利益相关者理论，“大学是人力资本所有者的集合，因此，大学实际上是一种多边契约的联合体，相关各方影响着大学的发展及大学发展的质量，并受其实现过程的影响”。因此，从促进大学发展的角度而言，不同利益相关者对促进大学发展的需求与看法是不一致的，因此参与式监测评估的出发点也是尽可能吸纳大学的利益相关者，以保证切实提高教学质量和办学水平。
从美国高等教育评估制度的发展脉络来看，美国通过不断完善高等教育质量评估体系，使其教育质量得以有效保持和提高;随着全面质量管理的推行，其质量管理的组织结构、支撑程序、过程及资源能力的综合体己经形成并有效地保障其高等教育质量具有比较扎实的根基，逐渐从单纯的高等教育评价过渡为高等教育质量保障。
三、启示
在高等教育质量保障体系中，监测评估是高等教育评估应对“质量时代”的必然选择，监测评估不是单一的评估模式，而是完整的评估体系，其超越传统评估模式之处在于信息技术手段在高等教育评估中的应用，使高等教育质量的运行状况得以动态观察、分析和呈现。借鉴美国高等教育监测评估体系以及运行，希望能够对构建我国高等教育监测评估体系带来启示和思考。
1.培育多元评估主体，重新厘定评估职责
我国高等教育评估存在两大问题。其一是评估主体单一。虽然2011年《教育部关于普通高等学校本科教学评估工作的意见》从顶层设计的角度构建了我国高等教育评估未来发展的“五位一体”评估制度，包括自我评估、院校评估、专业认证与评估、状态数据常态监测、国际评估。但是如何丰富和完善评估主体是影响“五位一体”评估制度发挥作用的关键，因为院校评估及专业认证与评估都依赖于权威的评估机构和认证机构来执行。相对于国家权力，“市场”所代表的独立运行且有公信力的教育评估机构建制不全，且缺乏公平竞争的环境。其二是职责划分不明确，不同评估主体的职能边界不清。推进管理主体与执行主体实质性分离的改革，可借鉴美国高等教育监测评估的经验，建立在政府适当引导、市场充分发挥调节作用下的第三方中介评估主体制度。政府的工作重点应该放在对评估机构、认证机构的调节和规范，加强评估主体和过程的监督和约束，由管事务向管政策转变，突出宏观指导、整体规划、协调服务、规范监督的基本职能。此外，评估管理机构通过委托或共同参与评估项目以及资助研究项目等方式，与评估执行机构建立良好的合作关系，维护、发挥各类主体的创造性和积极性。
2.推动自我评估常态化，激发高校评估内驱力
监测评估制度的核心是激发学校或专业自我发展、自我评价的动力。美国的教育质量认证体系是典型的自下而上的评估体系，也就是说评估的起点是学校的自我评价以及学校对于评估认证的需求。评估更大程度上是教育主管部门对高校进行管理的一种手段，高校把自评阶段视为评估之前的“应付性”、“突击性”事件，是政府主导的自上而下的评估模式。因此，在当前和今后的高等教育质量评估工作中，应进一步挖掘、激发高校提高质量的主动性，可以尝试通过认证体系搭建学校之间的学分、课程、学位等互通平台，尝试构建中国特色的高等教育问责制度，发挥市场在高校资源配置中的基础性作用，使多元权益主体介入对高校办学施教工作的问责中。美国高校也是基于回应社会问责和持续改进办学成效，形成了面向认证的自我评价。关键是让高等学校有充分的动机将自我评价纳入教学管理，变成常态化的教学管理环节，自觉突出对质量指标的合理考核和有效评价，强化内部质量保障体系的建设。同时，进一步建立和完善学校层面的评估机构，依据相应的评价标准独立地进行自我评价，积极改进和自觉提高教学质量，最终实现内部认证与外部评价相结合。
3.构建分层评估标准，搭建评估数据库
我国高等教育兼具规模性和多元性，不同层次、不同科类的高校学校其发展目标、定位、路径等是有差异的，各地区、各类型的高校各具特色，差异很大，单一的评价标准不能反映高等教育发展的多元化和高校办学特殊性。因此，评估要根据高校的实际情况和办学定位，全国性评价与地区性评价相结合、定性评价与定量评价相结合。譬如，在分类的基础上，对不同院校选用不同评估方式和指标体系，对水平较高、校史较长、实力较强的院校的质量目标、保障体系进行审核，对新办院校、独立学院、民办院校可以考虑定期开展质量认证。针对不同层次的高校，也应该协调中央和省级专门的评估机构进行评估。
监测评估体系的构建必须发挥信息化技术的实时性、开放性、高效性等优势，应建设和维护高等教育动态信息平台，以全国本科院校基本教学状态数据库为基础，逐步打通与中学、各种人才数据库的联系，保证数据采集常态化，形成高等教育发展的“大数据”，任何纵向、横向的数据都可以在数据库中获得。同时，建立定期发布制度，通过建设、维护专门为学生、家长和用人单位提供必要信息的查询入口，及时公布高校教学状况与评估结果。这样，监测评估体系既可以通过数据库获得不同层面的数据分析报告，又可以根据数据变化趋势及时调整评估的标准，还可以逐渐让公众参与高等教育信息分享，为高等教育问责制度的建设奠定公众基础。
4.审视评估重心，发挥评估导向作用
以往的高等教育质量评估偏重选择教育投入指标来进行评判，如师资力量、教学设施、图书馆、教学计划、课程设置、规章和制度等。但是较高的教育投入不必然带来较高的教育产出，因此评估重心应由重教育“投入“质量转向重教育“产出”质量，加强对高校效能及其内部质量保障机制的评估，引导高校根据自身实际情况，形成有特色的内部质量保障体系。比如，在办学指导思想的评估上，既要考察有无明确的学校定位和办学思路，更要考察有无相应的制度体系保证学校定位和办学思路的具体实施。评估指标重心从资源的占有量向资源的使用效率、学生学习效果转移，关注教学活动本身，关注教学质量的生成过程以及学生的学习效果。如在校生的发明发现、获奖、作品及毕业生就业情况、用人单位的反馈意见、校友对母校的评价等;设立师生对质量评价的相关指标，运用师生访谈、问卷调查等方式收集相关质量信息。
美国各个州政府和认证机构开始把学生在教育过程中的收益和增值的考核指标逐渐纳入到评估指标体系中来，目的是促进高等学校重新审视提供的教育服务是否满足消费者的需求。我国评估的导向也应该逐渐由偏重论证学校的硬件设施，转向重视教育的社会责任和消费者的利益。评估更重视学生就读某学校或专业的得益，诸如学生与教师接触的机会多少、教学服务的好坏、获得经济资助的难易、毕业后收入的高低，以及工作前途的优劣等。同时，评估也要重视雇主的得益，例如毕业生是否能适应工作，是否具备完成相关任务的综合能力，是否需要雇佣单位花钱另作补充培训等。
目前，我国高校本科教学工作水平评估实践的主要精力放在评估之前，评估结束后的“后评估时代”还没有引起普遍重视和关注。其实，从监测评估体系来讲，后评估时代是不存在的，所谓的后评估时代实际上是介于两轮评估之间的重新规划和整改阶段。以第一轮本科教学水平评估为例，由于在高等教育大发展之后所面临的办学基本条件短缺和教学基本建设滞后的特殊矛盾，政府和高校也就有意或无意地强化了对教学过程前端的评估，而相对忽视了对教学过程后端的评估。在这种背景下，评后整改环节就显得尤其重要与不可或缺。因此，要做评后整改的制度创新，实现高校在教学评估过程中的主体地位，建立高校教学评估的动态监测调整机制。