来源：《教育发展研究》 2010年10期
【摘要】现行的教师资格制度呈现出一次认定、终身有效的“终身性”特征，使得提高教师素质的原初目标难以实现。教师资格制度的完善，需要将一次认定、终身有效的“终身制”转变为定期复审制度，同时应将教师资格复审与教师继续教育、教师考核、教师职务评审以及教师聘任等制度有机结合起来，定期对教师的执教资质进行审核，以促进教师专业素质的不断提高。
【关 键 词】教师资格；“终身制”；定期复审
教师资格制度是我国对教师进行管理的重要制度之一。我国《教育法》第34条规定：国家实行教师资格、职务、聘任制度，通过考核、奖励、培养和培训，提高教师素质，加强教师队伍建设。我国的《教师法》对取得教师资格的基本条件和要求以及教师资格认定的主体也有明确规定。1995年的《教师资格条例》是我国教师资格制度最系统、最具体的表达，对教师资格的类型与适用、教师资格的条件、教师资格考试、教师资格认定以及对违法教师的资格处罚等，都作出了明确规定。《教师资格条例》的颁布与实施，对建立和完善我国的教师资格制度具有里程碑意义。但随着我国教育改革的不断深入，教师资格制度在实施过程中也暴露出一些问题。其中最突出的就是教师资格的“终身制”问题。这个问题不解决，则我国教师资格制度便不能谓之完善。
一、教师资格“终身制”的弊端与问题
依据《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国教师法》以及《教师资格条例》，我国现行的教师资格制度的主体或核心大体可称之为“教师资格的认定制度”，即侧重于教师资格的认定，属于教师准入制度的范畴。它所要确定的主要问题是，中华人民共和国公民具有什么的条件、通过哪一级政府部门的认定才可以取得教师任职资格。作为一种准入制度，相关的法律法规构成了一个完整体系。取得教师资格意味着一个人已具备从事教育教学工作的基本素质和能力，由此将那些不具备相应素质和能力的人排除在教育教学工作之外。应该说，这一制度体系的实践意义是毋庸置疑的。但是，从教师队伍建设的实践角度来看，其存在的问题也很明显，主要表现为教师资格认定的“终身制”，即教师资格一次认定、终身有效。它以对教师和职业的静态关系为认知前提，即教师的职业实践是基本稳定的，从事这种相对稳定的教育实践的素质要求与能力要求也因此可以固化，并以证书的形式表现出来。然而，现实中教师资格“终身制”却存在一些弊端和问题，主要表现为：
教师资格认定的“终身制”，使得资格认定成为一种身份的确认，而非教师资质的表征。教师资格认定的“终身制”是指一旦拥有了合法的教师身份则终身享有，不因为其中可能出现的各种偶然因素或其他方面的原因而丧失。当教师资格的认定成为一种从教身份的确认时，教师资格就只具有一种符号意义。从理论上说，教师资格的获得表明一个人在拥有教师资格的那个时间段具备了从教资质。而教育实践具有不断变革与发展的动态性特征，其对教师资质也提出了随之相变动的适应性要求。概而言之，现代教育所呈现出来的不断变革性使得教师资格一次认定、终身有效的基本前提不复存在。与此同时，一次认定、终身有效的教师资格制度假设一个人获得教师资格后即从事教师工作。然而在现实生活中，有些人取得教师资格却并不从事教师工作。多少年后，凭着之前的教师资格从教，从法律角度看其仍然具有当教师的资格。但在若干年后其是否还能够胜任教师工作？显然，在快速变化的教育变革时代，谁都不能对此做出肯定的回答。
教师资格认定的“终身制”，本身与其他方面的制度存在冲突。有关教师的管理涉及多方面制度，如职务制度、聘任制度、考核制度、继续教育制度等。这些制度与教师资格制度一起构成教师管理的有机体系。课程改革中不断更新的教育内容与学科性知识，教育教学改革中不断出现的新的教育理念、观念与教育教学技能与方法，教师继续教育、教师专业发展等概念的提出，这一切都表明在职教师需要不断学习、完善自我。实际上，当教师资格具有一种终身的效力时，有关教师继续教育制度以及教师专业发展的实践要求都丧失了其应有的合法性。这种合法性的丧失意味着在教师资格制度与教师继续教育制度之间存在着内在的冲突与矛盾。
教师资格一次认定、终身有效，使得教师资格制度设计的初衷“提高教师素质，加强教师队伍建设”[1]难以成为现实。“教师素质”内涵是随着社会和教育的发展而不断变化的，教师必须要时时进行自我调适以适应这种变化。而这种自我调适单纯依靠个体自我是不够的，还需要外在的要求与严格的制度设计。当教师资格一次认定、终身有效时，通过教师资格制度来实现队伍建设的目标就很难实现。因为其强调的是教师准入的条件，却没有考虑到不断变化的环境要求。换言之，在一次认定、终身有效的制度安排下，教育行政部门无法通过对教师资格的切实管理来实现教师队伍建设的目标，只能通过额外的补充制度来加强教师队伍建设，而这种额外的补充制度要获得实效，不仅增加了管理成本，同时也增加了教师所付出的其他成本。
二、建立教师资格定期复审制度之理据
正是因为教师资格“终身制”在实际运行过程中存在弊端与问题，需要我们在对此制度进行检视与反思的基础上，完善相关制度，实现教师资格制度应发挥的功能。近年来，围绕教师资格认定的“终身制”问题，一些学者也撰文进行探讨，并提出“教师资格再认定”或建立“教师资格定期认证制度”等设想。①但其中仍存在一些需要进一步思考的问题。例如，“教师资格再认定”的设想尽管能够避免一次认定、终身有效的弊端，却也不过是将一次认定改为两次认定，一次认定所带来的弊端可能仍然存在，而定期认证则有可能导致对教师进行资格管理的成本太高。为此，有必要在目前教师资格认定的基础上，补充对教师资格的定期复审，以弥补现行教师资格制度的不足与缺陷。这种定期复审既不同于对教师资格的再认定，也不同于对教师资格的定期认证，而是类似于定期的验审，以表征教师对职业的适应性关系。
不断变革的教育实践要求教师的素质和能力相应提升，由此而提出教师对其职业的适应性要求。教师资格定期复审就是应对不断变革的教育实践的制度保证。国际教育大会第69号建议指出，“不管教育系统产生或将要产生什么样的变化，教师和学习者之间的关系必然处于教育过程的中心地位，因此，教育人员的良好准备是教育发展的基本因素之一。”问题在于，“社会、文化和教育的各个方面都在发生变化并将持续地变化，而这必然会影响到教师的作用功能”。由此而带来这样一种后果，即“由于一般知识和教育知识以及教育活动的持续变革和发展，所以不太可能为师范生提供其终身职业生活所需的知识和技能。”[2]面对不断变化的实践环境，人们尝试通过教师在职培训来促使教师进行自我提升，并提出各种要求与建议。但如何才能够说明教师在职培训与不断变革的教育实践之间的动态适应性关系呢？教师资格的定期复审正是出于表征主体及其实践的动态适应性关系的说明需要。教师职业和教师资格之间应该是动态的适应关系。教师资格所表明或反映的是一个人从事教育教学工作的素质与能力、品质与态度、精神与道德；教师职业所表明的是现代社会对教育从业者的功能要求与角色期待，其活动形态表现为教师的教育教学实践。变动的教育实践要求不断提升教师素质和能力，也因此要求有变动的资格表征。教师资格的定期复审，将使得对教师从教质资的经常性考察成为可能。概而言之，教师资格的定期复审有助于改变由一次认定、终身有效所带来的教师和教育实践之间的静态关系，形成教师与不断变动的教育实践的动态适应性关系。
国外的成功经验为教师资格的定期复审提供了事实依据。例如，美国的威斯康辛州规定实行教师资格证书更新制度，所有教师在证书的有效期内拿到6个学分来更新五年制的教师证书。[3]佛罗里达州取消了永久性的教师证书制度，要求教师每5年必须接受能力测验，视测验成绩决定去留。田纳西州、加州等也出现了一种期限为5年的证书，教师在期满后必须更换新证，才有资格继续任教。[4]教师资格证书的定期更新是与教师继续教育紧密联系在一起的，其目的是通过一种制度设计，促进教师的自我成长与专业化水平的提高。上述经验启发我们，建立教师资格的定期复审，就是要激励教师不断地通过自我努力以适应外在的制度要求。通过资格复审，对那些确实不适应或不能担任教师工作的教师，对那些故步自封、不思进取的教师，暂时取消其教师资格，并促成其通过自我努力重新获取教师资格。由此来看，教师的资格复审就不能仅仅是具有象征意义的教师资格证书的定期登记。
从几种相对比较成熟的职业及其职业准入制度和用工管理制度来看，教师资格也需要进行定期复审。会计师、医师和护士职业从业资格的定期复审能够为教师资格的定期复审提供很好的参照。会计从业资格需要两年一检，未通过者其会计资格失效，从失效之日起两年内不得重新申请资格；医师执业资格需要定期考核，考核不合格则停业3到6个月，再培训后仍不合格则注销其资格；如果中止执业两年以上，则需要重新考核、注册；护士执业资格需要两年一注册，中断注册5年以上需再注册。[5]
从教师的人事管理来看，建立教师资格的定期复审制度也有利于加强对教师资格的管理。从目前的情况来看，政府部门对教师资格的管理主要局限于资格认定环节。尽管教育行政部门试图通过教师继续教育加强对教师素质提升的过程管理，然而这种只关注过程的管理思维往往达不到实质性要求。通过建立教师资格复审制度，保证将教师队伍建设落实在资格复审之中，从而实现对教师资格的动态管理。当政府对教师的资格管理由静态变为动态时，这种管理的动态性就会无形中放大教师资格制度的激励力量。教师资格的动态管理将促使管理者综合考虑教师资格制度与其他方面教师管理制度的关系，建立起一种系统的管理思维模式，将资格管理、职务管理、聘任管理、考核管理以及教师继续教育管理等联系起来，形成一个有机的系统和整体，而不是将这些管理内容简单地分解为各部门的职责，成为孤立的管理内容。
三、教师资格定期复审作为制度设计的基本要求
任何制度的设计与运行都意味着管理者与被管理者额外成本的付出，如果要保证所设计的制度得以有效实施的话。美国学者彼得·M·布劳(Peter M. Blau)指出，形成行为规范是需要投入资源的，“建立一个正式程序要求一种资源投入，它保存社会行为和关系的模式并使它们固定化。单单使一个已变成习惯的行动变明确就需要努力并使该行动过程稳定化。要建立人们将一贯遵守的规则涉及更大的成本并使行动模式进一步具体化。”[6]同样，教师资格的定期复审作为一项制度设计也同样面临制度成本问题。现在有一种意见认为，教师资格复审就是每过五年对教师进行一次考试，通过考试来确定资格复审的依据。这种认识一方面没有看到因此而带来的高成本问题，同时也很可能会带来无法预料的负面影响。所以，在现有的制度背景下，应该将各种有关教师管理的制度要求与教师资格复审联系起来，这种联系将有效降低新增制度的管理成本，从而以最小的成本付出而获得更大的总体效应(即教师素质的提高和教师队伍建设的加强)。
充分利用现有教师管理的制度资源。我们可以将教师继续教育制度、教师考核制度、教师职务评审制度以及教师聘任制度等结合起来，并使目前教育行政部门和学校所实施的各种管理制度成为教师资格复审的依据，这样就不会增加教师资格复审的管理成本；同时，有关制度设计与运行的成本问题以及制度运行的功能放大问题就都会迎刃而解。而实际上，建立上述几种教师管理制度之间的关联性和互补性也并不是什么难题，只要进行完善的档案以及合理的权衡之后即可以成为现实。
普遍的制度设计要注意几个具体问题。教师资格的定期复审意味着教师资格终身制的取消，即教师资格的一次认证并不能获得终身执教的法律效力，而只是获得一定期限内的执教资质。为此，在实施教师资格定期复审时应注意以下几个问题：一是区别对待不同的资格主体问题。进行教师资格复审时需要考虑在职教师和非在职教师两种情况。上述教师资格复审的原则及具体方法主要是针对在职教师而言的。对于非在职教师而言，取得教师资格而在五年内没有担任过任何教师工作的，则需要进行教师资格的重新认定，其要求与程序应同于教师资格的初次认定。对于担任过教师工作而中断教师工作的也应该划归到重新认定这个范围。二是教师资格复审的程序公正问题。从程序设计来看，可由教师提交教师资格复审所需材料，如教师资格证书、年度考核材料、教师继续教育材料或证书、教师职务材料、教师的聘任材料等，以及其他相关材料，交由学校进行资格复审的初步验证与审核，最后由学校将相关材料交付教师资格认定相对应的教育行政部门进行复审，以降低因复审而带来的高管理成本。三是有关资格复审后的有效期，即时效问题。根据我国基础教育改革的实践进展情况以及快速发展和变化的社会要求，并考虑到教师继续教育的年限要求以及教师职务评审的时间要求以及聘任期限，教师资格复审的期限可定为五年复审一次，每一次的复审也就是教师资格证书的重新登记。
设立特别条款以鼓励教师终身从教。教师资格的定期复审制度应设立特别条款。一是设立免除复审条款。为鼓励教师终身从教，减少复审的工作量，可设计免除复审条款。例如获得政府津贴的教师、中小学特级教师、省级政府奖励的获得者、年度职称评审的教师。避免复审可分为终身免除复审和暂时免除复审两类。前者指一旦达到某种条件则终身免除复审，后者则主要是指某一复审的免除。二是设立教师资格复审不能通过的基本条款，明确规定在哪几种情况下教师不能通过资格复审。例如，不按规定参加教师继续教育的、不提交教师资格复审材料的、年度考核两次不合格的，等等。不能通过教师资格复审将意味着需要重新申请教师资格，不能通过复审并不意味着撤销教师资格，而是意味着教师资格的自动丧失，不过自动丧失教师资格的仍然可以重新申请教师资格。
注释：
①例如，俞启定教授认为，现行教师资格没有有效期限的规定，一经获得即终身有效。教师资格终身制弊大于利，不符合教师资格发展的国际趋势和我国教师队伍建设的需要，也与我国层次相当的其他职业资格要求不对称。因此，有必要实施教师资格再认证，并应从教师专业发展和教师队伍管理的需求确定教师资格定期认证的时段划分。认证标准应立足于教师从业资格的基准，认证程序应简便易行，尽量减轻教师负担和认证部门的工作量，同时要有得力的监控和保障制度。参见俞启定.教师资格再认证问题研究.教师教育研究，2006，(6).杨谨等则提出“教师资格有限期”概念，认为教师资格的终身制存在诸多弊端，提出在实行教师资格有效期必要性的前提下，国家应尽快对原有教师资格法律法规中关于教师资格有效期方面的规定加以补充和完善，实行教师资格定期认证制度。参见杨谨，余艳.教师资格定期认证制度研究.人民教育，2006，(20)。
【作者简介】周兴国，安徽师范大学教育科学学院教授