来源：中国教育新闻网—中国教育报 2010-01-27
经过跨世纪的大改革、大发展，我国教育事业完成了两大历史性任务，一是全面普及九年义务教育，二是从高等教育的小国成为了高等教育的大国，这是我国教育发展史上具有里程碑意义的巨大成就。而伴随着高等教育大发展，一些高等学校所积累的债务越来越为政府、银行和社会各界所关注，也有不少指责、批评的声音。对待高等学校负债问题，应该站在历史和发展的角度，理性分析高校负债的历史背景，客观评价高校负债背后的历史性贡献，并在政府主导下有效化解高校负债，推动高等教育持续健康发展。
一、高等学校负债具有深刻的历史背景
1999年，我国经济正面临亚洲金融危机之后的增长下滑、通货紧缩的双重困境，高等教育作为国家经济政策的重要组成部分，被纳入国家扩张型、反周期的积极财政政策之中。也正是这一年，我国启动了具有历史意义的三项高等教育改革：第一，高等教育大扩招；第二，建立了全面银校合作关系，开始了高校大规模贷款办学的历史；第三，高校后勤社会化改革全面启动。因此，高校负债，既来源于宏观体制变革所形成的外部推动力，也来源于高校自身扩张需求所产生的内在冲动力，具有复杂而特殊的历史背景。
1.高等教育扩招是高校负债的基本成因。长期以来，我国高等教育规模严重不足，1998年，我国受高等教育人口的比例仅为1.7%，而印度为3%，韩国为12%，日本为21%，美国为32%。为适应经济社会发展对高素质人才的需要，满足广大人民群众对接受高等教育的强烈愿望，缓解当时亚洲金融危机形势下日趋严峻的就业压力，从1999年开始，全国高校开始连续大规模扩招，普通高校招生人数年均增长18.9%。这种强劲的发展势头，导致教育资源供给严重不足，高等学校办学条件无法满足高等教育规模迅速扩张的需要，许多学校出现校园拥挤、教室紧张、设备不足、师生比攀高、食宿条件低劣等现象，狭小的办学空间无法适应学生规模急剧扩大和学校现代化建设需要，而财政拨款和学费收入增长远远不能支撑基础设施建设投资。严重的教育资源供给瓶颈和资金供需的严重失衡，迫使高校寻求银行贷款来弥补扩招、扩建过程中的资金缺口。
2.财政性投入不足是高校负债的重要根源。我国高等教育起步晚、起点低，属于典型的“穷国办大教育”。长期以来，尽管国家财政对教育发展尽了很大努力，但由于财政实力有限，对高等教育投入增长缓慢，没有建立与高校扩招相适应的财政投入增长机制。目前我国高校经费来源中，财政性教育经费占40%，学费和杂费占35%以上。而韩国公立大学的财政性经费超过了70%，教育经费占GDP比重超过了20%。1993年，国务院颁布了《中国教育改革和发展纲要》，规划到2000年以前，实现国家财政性教育经费占GDP的比例达到4%。但15年来，这一比例一直在2.4%至3.3%之间徘徊，不仅没有达到4%的预期目标，更远低于4.8%的世界平均水平。特别是自高校扩招以来，全国高等教育财政经费在绝对数上虽然有所增加，但国家财政性经费占高校经费总量的比例逐年下降，生均预算内事业费支出与公用经费支出也逐步下降。1996年—2006年，全国生均预算内教育事业费和公用经费分别从5957元和2604元降到5869元和2513元。教育经费投入不足已成为影响高等教育发展的重要瓶颈，当高校不断扩张的资金需求不能通过政府财政投入得到有效解决时，高校只能采取非财政手段，转向贷款筹资。此外，从2000年开始，我国开始推进高校后勤社会化改革，出台了学生住宿费质押贷款政策和税收优惠政策，进一步扩大了高校贷款规模。
3.高等教育收费政策的调整降低了高校的偿债能力。我国的高等教育，是在政府、学生家长和银行贷款三方共同支持下发展的。除财政投入外，学生缴纳的各项费用是维持高校运转的另一个主要来源。1989年，我国终止了高等教育免费制度，开始全面实行高等教育收费并轨。高等教育收费制度的确立，一方面，使高校能以学费收入弥补学校建设资金缺口；另一方面，高校能以收费权质押获取银行贷款。自上世纪90年代开始，高等教育学费标准不断提高，总水平已远远超过国际公认的1/4成本比例，部分高校甚至通过招收计划外学生来筹集经费，学费收入占到了总收入的70%以上，已接近民办高校的水平。2001年，我国高等教育收费政策出现重大调整，国家要求要严格控制高校学费标准，其结果是：第一，高校无法继续通过增加学费收入筹措资金；第二，高校用收费权质押获取银行贷款的难度也在加大，高校传统的经费来源渠道被堵断，不仅降低了高校偿债能力，而且由于物价上涨、消费水平提高等因素，进一步加重了债务负担。
此外，中央划转到地方的部分高校，由于中央财政对地方高校的基建投资、教育事业费都是按照划转前的基数一次核定，没有考虑学校每年扩招的因素，导致中央财政投入标准明显偏低。再加上地方财力紧张，对地方高校投入力度有限，进一步加剧了高校经费困难。划转到地方后，大部分省市地方高校生均经费都有较大幅度下降。同时，少数高校在建设过程中，一定程度上存在超标准、超预算盲目建设；一些学校内部管理制度薄弱，缺乏刚性的财务预算约束机制等。这些因素，也在一定程度上加重了高校的债务负担。
二、高校负债发展推动了高等教育的历史性跨越
高等教育改革10年以来，我国高等学校负债发展，负重前行，取得了举世瞩目的历史成就，为高等教育事业的跨越式发展作出了重要贡献。
1.为经济社会建设提供了强有力的人才支撑。经过近10年高校的大投入、大建设，我国高等教育发展迅速，规模超过俄罗斯和美国，跃居世界第一。1998年，全国普通高校只有1050所，普通高校招生人数130万人，在校生450万人，高等教育毛入学率9.8%。10年的高校大建设虽然形成了一定负债，但对高等教育发展的贡献是巨大的。2008年，全国共有普通高校达到2100所，比1998年翻了一番；普通高校招生人数超过600万人，在校生超过2000万人，是1998年的4.5倍，建国初期的172倍；高等教育毛入学率达到23.3%，跨入了国际公认的大众化教育阶段，用10年时间走过了其他国家30年、50年甚至更长时间的道路。我国高等教育的跨越式、超常规发展，创造了世界的奇迹，为现代化建设提供了强有力的人才支撑，为国家繁荣昌盛奠定了深厚的人才根基，为促进中华民族伟大复兴作出了重大贡献。
2.较好地满足了人民群众对高等教育的强烈需求。高等教育的发展，事关一个国家和民族的素质和振兴；接受高素质、高水平的教育，是广大老百姓的热切期盼。由于历史原因，我国在教育设施投入上基础较差，欠账较多，难以满足广大人民群众不断增长的教育发展需求。经过近十年教育事业的快速发展，中华民族的科学文化素质大大提高，我国正在从人力资源大国向人力资源强国加速转变。一是覆盖面逐步扩大。1999-2008年，全国累计培养各类大学生超过4000万人；15岁以上人口和新增劳动力中，平均受教育年限分别超过8.5年和11年，均处于发展中国家前列。二是精英化水平逐步提高。在推进高等教育大众化进程的同时，以高素质、高技能人才培养为特点的精英教育发展迅速，2008年，我国招收研究生41.5万人，是1998年的5.6倍；具有博士学位授予权的学校超过310所，已超过美国成为世界上最大的博士学位授予国家，当年招收博士生6万人，是1998年的4倍。三是科技创新能力进一步增强。近5年，高校获国家自然科学奖、科技进步奖、技术发明奖的比例全面超过50%，其中，在体现我国重大原始创新能力的自然科学和技术发明奖的全部7项一等奖中，高校获得了5项，为国家创新体系和自主创新能力建设作出了重大贡献。
3.为高等教育长远发展奠定了坚实的物质基础。从投入产出看，近10年的负债发展，高校扩大了校园面积、改善了教学科研条件，为国家积累了包括土地、校舍、设备等数千亿的优良国有资产。以湖南为例，1998年到2008年的10年间，全省地方高校固定资产由29亿元增加到300亿元，增长10倍；校园面积由1033万平方米增加到6157万平方米，增长近6倍；建筑面积由483万平方米增加到2525万平方米，增长5倍多；教学仪器设备价值由7亿元增加到57亿元，增长8倍多；馆藏图书由1924万册增加到7195万册，增长3.7倍；高校教师由1.5万人增加到5万多人，增长3.5倍，这些，都是国家重要的优良资产和宝贵资源。更为重要的是，高校通过贷款确保了学科建设、专业建设、师资队伍建设的经费需求，加强高校内涵建设，造就了一大批高等教育专家，培养了一大批学术和科研的领军人才，储备了一大批高等教育中青年后备人才，为我国高等教育持续健康发展奠定了坚实的人才基础。
三、多渠道、多途径化解高等教育负债
全国政协的一项调查显示，2007年全国高校债务总额为2500亿元，而且从2009年起开始进入还本付息高峰。截至2009年2月底，湖南省97所地方普通高校中，有82所高校均有不同数额的负债，总额为146亿元，2008年，湖南省仅利息支出就高达8亿元。高额本息的支付，使高校面临严峻的财务风险，严重影响高等教育的健康发展。由于高校负债是在特定时期、特定环境下形成的，应该在政府主导下，充分动员高校自身和社会力量，多方施策，积极化解，进一步推动我国高等教育持续健康发展。
1.促进高等教育从外延发展向内涵发展转变，积极控制增量债务。由于高校自身消化债务的能力有限，为积极化解存量债务，有效控制增量债务，应尽快转变发展模式，促进高等教育从外延发展向内涵发展转变。从需要看，尽管我国高等教育提前实现了大众化，但这只是数量上、外延式的“大众化”，入学标准、培养模式、教学内容、管理体制等还远没有完全适应“大众化”时代的要求，下一步，要坚持走内涵发展的路子，合理确定办学规模，不再盲目扩大招生数量，稳定发展，巩固提高，推动高等教育朝更高水平的大众化方向发展。从条件看，根据目前的人口结构，从2011年开始，我国人口出生率将稳步下降，并导致整个生源市场平稳回落，到2013年，大学适龄人口数量将比2008年下降50%左右，即使不扩大高校规模，现有办学条件也能够满足需要。因此，人口结构的新变化，为控制高等教育规模、推动内涵发展创造了条件。
2.借鉴处置义务教育和国企负债经验，由政府主导化解债务。由政府主导化解历史债务，在我国已有先例。如义务教育负债，国家提出从2008年开始，通过增加中央和地方财政投入，用3年时间化解500多亿元的农村义务教育“普九”债务；如国企负债，1999年，将1995年以前产生的国有企业经营性债务，划转为四大国有资产管理公司的股权，一次性豁免债务14000亿元。而高等教育作为社会公益事业，更应该纳入公共财政范畴，由政府负起偿债责任。政府除了保证正常经费逐年增长以外，还应采取措施，积极化解高校债务。一是突出还贷重点。将重点放在基础设施建设、重点实验室和大型仪器设备采购等形成的债务上。二是分级化解债务。采取中央政府为主、地方政府为辅的方式，以各地人均财政收入和支出为基本指标，同时考虑各地教育资产形成的规模和质量、承担的扩招任务等，为不同地区确定不同的中央政府债务承担比例，剩余部分由地方政府承担。三是创新还贷方式。可以根据各地不同财政实力，分别采取政府还本高校付息、政府财政贴息、政府主导豁免债务或贷款展期等方式。比如，2007年8月，广东省一次性偿还了149亿元高校贷款；河南省连续3年每年安排贷款贴息资金1.5亿元；江西、辽宁、山东等省由政府出面，争取政策性银行长期贷款置换短期商业贷款。
3.积极扶持民办高校发展。目前，各级政府对民营资本进入高教领域还有较严格的控制，民办高校在招生、教师待遇、学生就业等政策上，还处于不公平地位，很大程度上制约着民办高校发展。在国家财力不足、学费增收空间受限的前提下，引进民营资本发展民办高等教育，动员社会力量化解高校负债，形成以公办高校为主体，以民营高校为补充的现代高等教育体系，是我国高等教育发展的必然选择。一方面，努力营造公平公正的政策环境。根据高等教育法提出的“国家鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民等社会力量依法举办高等学校，参与和支持高等教育事业的改革和发展”要求，落实民营高校的公平待遇，对不同所有制的高校在政策上一视同人，赋予民营高校一定的自主权，允许部分有条件的学校在完成国家指令性招生计划的前提下自主招生，或承担部分社会培训任务。在学习、考试、毕业等政策设置上，可以考虑由学校自主管理，教育主管部门只行使监督权。另一方面，有针对性地解决民办高校实际困难。落实民办教育促进法，通过设立专项基金、采取经费资助、为信贷资金提供担保等方式，加大对民办高校的扶持和奖励力度。加强民办高校师资队伍建设，提高民办高校教师在收入、职称等方面的待遇。允许民办高校针对人才市场需求，自主设置和调整专业。此外，民营高校的投资者也应认识到，教育不同于其他产业，不能完全按企业的方式来运作，不能一味追求经济利益和投资回报，而应该把社会效益放在首位，以学生为本，努力提高教育质量。