——来自“中国高校战略规划现状”的调查报告
来源：光明日报 2014-05-20
编者按:战略规划是一种积极主动、面向未来的管理方式，在西方发达国家的大学管理中常被普遍应用。中国的高等教育一直处于后发追赶型的状态，特别在高等教育国际竞争的时代，大学的定位和规划对未来的发展有着极其重要的意义。那么，中国的大学怎样认识战略规划？又怎样规划自己的未来？本刊特此刊出教育部教育规划中心、中国人民大学教育发展与公共政策研究中心高等学校发展规划理论与方法研究课题组对此进行的调查，希望能给读者了解相关情况提供帮助。
中国高校重视制定战略规划吗？
研究发现：中国高校都非常重视制定发展规划，几乎全部受调查高校都制定了五年规划，超过2/3的学校已经制定中长期规划；八成以上学校都制定有专项规划。
调查显示，受调查学校普遍认同战略规划在高校发展中的作用，认可战略规划对学校定位、达成共识、增强资源配置效率的价值和意义；不太认同“高校不是企业，不应该有明确的发展指标”、“学术不可规划”、“规划只是墙上挂挂、纸上画画”等观念。
几乎全部学校都已制定五年规划，2000年以前（含2000年）开始制定的学校约占19.77%，最早的为1949年。但2010年及以后开始制定的几乎占到一半（49.72%）。教育部正是在2010年以后要求部属高校制定“十二五”规划，并向社会公开，这说明高校普遍制定五年规划部分是受国家制定五年规划的影响或要求。
制定五年以上的中长期规划则完全是学校的自发行为，有67.72%的学校已经制定五年以上中长期规划，其中超过10%的学校在2000年以前就开始制定中长期规划，最早的为1955年。可见中国的大学和经济社会其他方面一样，有制定奋斗目标和规划的传统。从层次来看，211本科、非211本科和专科高校制定中长期规划的比例分别为81%、67%和62%，211本科大学明显偏高；从属性来看，部属高校、省市直属高校和民办学校制定中长期规划的比例分别为77%、65%和74%，省市直属高校比例最低；从类别来看，综合性大学、行业特色大学和高职高专制定中长期规划的比例分别为76%、64%和62%，综合性大学最高；从地域来看，东部、中部和西部大学制定中长期规划的比例分别为64%、66%和78%，西部大学最高。
在回答制定战略规划的原因时，得分最高的选项为“学校发展的内在需求”，其次是“上级行政主管部门有明确要求”，这说明学校制定规划的核心因素是内在发展的需求，是一种学校面对发展需求的自觉理性选择。同时，上级主管部门的要求也有着较强的促进作用。
高校规划体现了谁的意志？
研究发现：校领导是对规划影响最大的人群，资深教授和学科带头人、学院负责人、部处负责人和上级主管部门对规划也有很大影响。学生和校友的影响力较弱。
规划过程可能会受到不同的利益相关群体影响。为了识别出对战略规划制定产生影响最大的群体，调查询问了九类人群对战略规划制定的影响程度，1分表示“非常不重要”，5分表示“非常重要”。有五类人群得分在4分以上，依次为：校领导、资深教授和学科带头人、学院负责人、部处负责人、上级主管部门。说明这五类人群对学校规划的影响程度最大。教师和外部专家对规划也会产生一定的影响，而学生和校友则影响较小。
不同层次的学校规划制定受校领导的影响都非常大，其次是部处负责人和学院负责人。部处负责人对不同层次学校的规划制定影响程度相近，而学院负责人则不同。本科学校学院负责人的影响较小，而专科学校学院负责人的影响很大，可能是因为专科学校所涉学科较少，学院较少，因此各学院的影响较大。上级主管部门对学校规划的影响也较大，但在不同层次的学校有差异，本科学校受上级主管部门的影响较小，而专科学校则相对较大，这可能和专科学校与区域、行业或主管部门政策扶持关系更大有关。普通教师对规划制定的影响有限，专科学校的普通教师影响相对较大，211本科次之，非211本科教师影响最小。同样的分布还体现在学生和校友的影响力上。在对待外部专家的态度上，专科学校相对更为重视。
从整体看，非211高校的规划主要受校领导的影响，而其他群体的参与程度普遍低于其他层次的高校。专科学校尽管校领导的影响也很大，但对其他人群意见的考虑相对最多，规划制定相对更体现外部参与性。
高校规划工作的专门化程度如何？
研究发现：985、211高校规划工作的专门化程度更高。超过80%的211高校设立了专门的规划机构，非211则只有48%，专科只有19%。高校在战略规划过程中普遍重视决策研究。
受访高校中有175所学校建立了专门的、独立的规划机构，占到总数的46.54%，这些机构基本都是2000年及以后设立的，特别是在2006年以后达到一个高峰；没有设立专门规划部门的学校，大部分是由已有行政部门承担，如校办、科研处、研究生院、高教研究室等。
不同层次、不同归属的学校在规划机构设置上有显著的差异。按学校层次分，211本科学校设立专门的、独立的规划机构比例高达82.26%，非211本科学校则为48.84%，专科学校仅为19.19%。按学校归属分，教育部属学校设立专门规划机构的比例高达81.82%，省市直属学校则为44.18%，而民办学校仅为25%。
已有规划机构的高校中，46.86%的规划机构由校长直管，42.86%的规划机构由常务副校长或副校长主管，9.14%的规划机构由党委领导主管；有1所高校由董事长主管。
在规划机构实现专门化的基础上，高校战略规划日益重视制定过程的专门化，也就是规划的决策研究。被纳入高校研究视野的既包括学校传统与现状、国家区域政治、经济、社会、教育环境及相关政策和战略规划，也包括同类院校发展情况和国际高等教育发展趋势。不同类别的学校会根据自己的特点重点关注不同区域范围的政策，表现出明显的差异。比如，211本科学校、教育部属学校和综合性大学相对更重视国际高等教育的发展趋势。这些学校层次较高，发展目标一般为世界一流或国内一流大学，因而很注重对国际高等教育形势和世界其他大学情况的了解，但对所在区域的关注程度不如其他类型的高校。非211本科、专科学校、省市直属学校或民办学校、行业特色学校对国家、区域、行业的发展走向非常重视。这些学校的办学特色多强调应用性，培养人才的导向会与社会实际紧密结合，他们在规划中会密切关注政策尤其是本地区政策导向，以期从中获得更大的发展空间。
哪些高校更易受政策变化或领导换届影响？
研究发现：综合性大学对政策变化的适应性最强。行业特色类大学对国家或地方政府的教育政策依赖最大；民办高校、行业特色类大学和西部学校的规划落实更易受校领导变换的影响。
就教育政策对大学的影响来说，行业特色类大学受国家或地方政府的教育政策影响最大，认同“国家或地方政府教育政策经常变动，战略规划缺乏稳定的政策环境”的比例较高。综合性大学认同此观点的比例相对要低，其中985高校最低。可见，行业特色类大学需要根据学校特色在政策环境中寻找发展空间，对国家或地方政府的教育政策依赖较大，加上学科专业单一，政策一旦发生变化，调整十分困难。综合性大学由于专业分布广，对政策变化的适应性相对更强。而985高校由于处于高校分层的最顶端，是国家重点予以扶持的大学，国家政策对其发展的支持力度最大；同时由于学科综合实力较强，这些大学对抗风险的能力更强，争取资源的渠道更广，因而不太容易单一依赖某种资源，国家某项政策的变化对其战略规划的影响程度也就最小。
在过去的若干年，中国社会为人们所诟病的一个现象就是“政绩工程”，这个情况在高校如何？校领导换届是否会对已有战略规划的落实造成影响？与人们的一般认识不同，高校对此认可度并不高。在1到5分的同意值中（1分为“非常不同意”，5分为“非常同意”），关于“校领导换届会极大地影响已有战略规划的落实，使得战略规划缺乏实质价值”这一项的均值只有2.89分。不过，存在几个类别的学校得分相对较高的现象，比如民办高校的平均分为3.1分，西部高校和行业特色大学的平均分为3.0分。说明这些高校的规划执行受领导换届的影响相对较大。
高校规划的评估落实情况如何？
研究发现：层次越高的学校越注意使命与愿景，民办学校则更注重具体执行方案、年度计划和落实情况；在评估当中，学校层次越高，越倾向采用内部方式评估；资源分配和人事考评是落实规划的两个重要手段，但在不同类型高校中有显著差异。
高校规划能否有效落实，一方面体现为规划本身是否科学，另一方面则体现为执行和评估过程的合理性。
关于规划文本，不同层次高校在内容涵盖上有一定的差异性，层次越高的学校在使命、愿景、发展目标、环境评估与分析等宏观方面表述得越为清楚，层次越低的高校更重视年度工作计划、重点工作确切方案等的制定。其中，民办高校的规划相对更完整，这些学校能够很好地在规划文本中将从宏观考量到微观落实的各个环节落到纸面上，基本各项得分都高于平均分值。可见，民办高校在办学过程中，因更明晰的权责关系，其运作模式或更近似于企业，战略规划模式也更近似于企业。
高校会采取措施促进规划的落实，比较重要的是将资源分配、人事考评与规划落实挂钩。在这方面，不同层次和归属的学校表现出显著的差异：211本科非常重视资源分配与规划相结合；专科学校非常重视规划与人事考评相结合；而非211本科的规划则与人事考评或资源分配结合得都比较弱。在不同归属的学校中，部属学校人事考评与规划关系很小，规划实施主要是通过与资源分配相结合；省市直属学校规划实施上人事和资源分配的支持力度都很弱；而民办学校则非常重视规划实施与人事考评和资源分配相结合。可见在规划的落实上，211本科高校和部属高校非常注重使用经济手段；专科学校非常注重使用行政手段；民办学校同时注重使用经济手段和行政手段；非211本科高校和省市直属高校在规划与实施具体措施的结合上较弱。
关于对规划落实情况的评估，受调查学校采取内部评估形式的占到52%，内外部评估相结合的占到32%。其中211本科以上学校采用内部评估形式的占到67%；学校层次越高，越容易采用内部方式评估，学校层次越低则更依赖外部评估力量。