来源：《中国高教研究》 2025年第2期
摘要：新中国成立以来，高等教育治理大致经历了政府直接管理（1949—1997年）、局部赋权管理（1998—2011年）和探索协同治理（2012年至今）三种既有路径。进入人工智能时代，中国高等教育治理仅依靠既有路径已现困顿，当前尚存在政府边界感不强、社会参与度不高、高等教育改革发展习惯于自身主导、角色定位需要进一步明确、治理规则和方式建设滞后等现实困境。有鉴于此，提出将“技术治理路径”嵌入到既有高等教育治理机制之中，以人工智能赋能高等教育治理从“科层制条块分割”走向“基于数字空间的整体运作”、从“反应式治理”走向“预测性治理”、从“基于经验的模糊决策”走向“数据驱动的精准决策”。同时，为了避免人工智能赋能对高等教育治理产生不良影响，建议树立“技术性与人文性并重”的高等教育治理理念、构建“物质性与规范性兼顾”的高等教育治理基座、推行“开放性与安全性结合”的高等教育治理模式。
关键词：中国高等教育治理；办学自主权；协同治理；技术治理；人工智能
2023年5月，习近平总书记在中央政治局第五次集体学习时强调，“要坚决破除一切制约教育高质量发展的思想观念束缚和体制机制弊端，全面提高教育治理体系和治理能力现代化水平”。现时代乃是技术治理主义的时代，越来越多的学者开始思考：如何将自然科学技术（特别是智能技术）的原理、方法和成果嵌入公共事务治理领域，以提高社会运行的效率。人工智能技术因其具有群智开放、自动解释和预测数据、助力科学精准决策等特征，引起了各行各业的高度关注，2024年《政府工作报告》明确提出，“深化大数据、人工智能等研发应用，开展‘人工智能+’行动”。因应“技术治理”这一基本趋向，人工智能可能会为教育治理体系和治理能力现代化提供富有创见的思路与方法。有鉴于此，本研究以人工智能时代中国高等教育治理为研究对象，对既有高等教育治理方法及路径存在的现实困境进行反思，并以“技术治理”作为分析工具，拓展中国高等教育有效治理的新路径。
一、我国高等教育治理的既有路径：起源与演变
高等教育治理是指高校在做出决策和采取行动时所遵循的正式的和非正式的安排，包括外部治理与内部治理。高等教育治理在不同的历史时期和不同的国家表现出不同的存在形式，有着不同的特征。欧洲国家的大学和高等教育历史悠久，在高等教育治理模式上，欧洲大陆模式具有典型的意义。府学（政府-学府）关系是区别不同高等教育管理模式的重要依据，据此，可大体将欧洲大陆模式分为以英国为代表的盎格鲁-撒克逊模式、以法国为代表的拿破仑模式和以德国为代表的洪堡模式。综合西方社会和高等教育自身的发展脉络，欧洲高等教育治理大致经历了以下三个历史发展时期：高等教育的自治时期，从中世纪大学的诞生开始到17、18世纪；高等教育的管制时期，从19世纪到20世纪80年代；高等教育的共治时期，从20世纪80年代至今。相应地，我国的高等教育治理也有其自身的规律，有源自本国政治经济和文化上的实践依据，新中国成立以来，大致经历了以下3种路径。
（一）政府直接管理（1949—1997年）
1949年新中国成立后，与国家体制相适应，高等教育也进行了组织和思想上的改造，建立了高度集权与管控的高等教育管理体制。这一时期高等教育管理体制的主要特征是中央集权、政府办学，以“中央政府集中统一管理”的行政思维和行政手段管理高校，将高校内外部的活动纳入政府的管制之中，政府与高校之间是“政校同构”的利益关系，“强管控”的管理取向较为明显。鉴于政府对高校管理的高度集权，高校似乎成了政府的附属机构，缺少相应的办学自主权和应有的活力。期间高等教育管理权力经历了集权与分权的交替，且在20世纪八九十年代还出台了一系列有关高等教育管理体制改革的政策文件，如《中共中央关于教育体制改革的决定》《中国教育改革和发展纲要》和《关于深化高等教育体制改革的若干意见》等，虽然基本解决了我国高等教育宏观管理中“条块分割，多头管理”等问题，形成了中央和省两级管理、以省为主统筹管理的新体制，但对中央与地方、国家教委与中央各业务部门之间的关系做出调整是重点，而对政府与高校权力关系的调整在上述高等教育管理体制改革举措中基本无所触及。
（二）局部赋权管理（1998—2011年）
首次确认高校办学自主权和自主办学法人实体的法律是1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》。该法律还规定了政府管理高校的权力边界，明确规定高校享有7个方面的办学自主权，分别是招生自主权，设置和调整学科、专业的自主权，教学自主权，开展科学研究、技术开发和社会服务的自主权，开展对境外科技文化交流的自主权，进行内部机构设置、评聘教师和其他专业技术人员、调整津贴和工资分配的自主权，以及财产管理和使用的自主权，在一定程度上保障了高校的办学自主权。之后，随着市场经济的持续推进、政府机构改革的推行和高等教育扩招政策的实施，国家决定对高等教育管理体制做进一步的重大调整，高等教育管理体制改革进入到一个“加大力度、加快发展、全面推进的新阶段”。这一时期的高等教育管理体制又可称为局部赋权管理阶段，其主要特征是政府不断简政放权，建设服务型政府，赋予高校独立法人实体，以法律授权方式确立政府、高校和社会权力和行为边界，依法规范高校的办学行为和政府的管理行为。尽管《中华人民共和国高等教育法》《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》《高等学校章程制定暂行办法》等的出台实施，规范了政府与高校的关系，但政校关系依然不是改革的重点，只是有所触及，缺少实质性举措。在这一轮改革中，办学体制调整是得，偏离了管理体制改革的目标是失。
（三）探索协同治理（2012年至今）
2012年党的十八大召开，将“更加深入地推进教育领域综合改革”列为我国教育改革和发展的具体任务之一，并将“以改革创新为动力，突破重点领域和关键环节的体制机制障碍”作为其重要路径。2013年和2019年中共中央颁布了两份纲领性文件，分别是《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，其不仅确立了“全面深化改革的总目标”，还将“治理体系和治理能力现代化”问题上升到国家战略的高度，强调要“更加注重改革的系统性、整体性、协同性”，为探索我国高等教育治理现代化问题指明了方向。按照这些文件的精神，很多地方和高校都进行了推动政府与高校协同互动的探索，这也是高等教育进入到大众化、普及化阶段后的必然产物和要求，因为单靠市场进行调节或单靠政府的行政手段进行管理，都有可能失灵，推进高等教育治理的现代化势在必行。这一阶段高等教育管理体制改革的主要特征是强化政府间放权，扩大省级政府高等教育统筹权，进一步扩大和落实高校办学自主权，实现地方政府与高校的协同互动，推进中国特色的高等教育治理体系和治理能力现代化。不难发现，这一时期地方政府与高校的协同互动在稳步增强，其中市县人民政府积极参与所在地高校的治理，社会各方面参与高校治理的意识逐步得到显现。但实践过程中仍存在不足，高等教育治理在理论和实践上的探索较多，在制度的落实方面还有一定差距。主要原因是高校与政府的关系尚未完全由传统的行政隶属关系转化为现代契约关系，高校与政府的关系中尚存在一些没有解决或解决不到位的问题，政府管理高校的方式还处于由管理型政府向服务型政府的角色转变之中。
二、路径拓展的必要性：人工智能时代我国高等教育治理的现实困境
我国高等教育治理之所以需要进行路径拓展，其根本原因在于当前高等教育治理体系和治理能力仍存在诸多不足与制约因素，且与高等教育在教育强国建设中的龙头地位不相称。因此，只有深刻反思高等教育治理的现实困境，打破传统的路径依赖，提升治理能力和治理效能，才能真正实现高等教育的内涵式发展，为教育强国建设提供有力支持。
（一）政府的边界感不强
高等教育治理改进提升的目标，主要在于建构“政府宏观调控、学校自主办学、社会积极参与”的现代高等教育治理体系。政府仍是高等教育发展的主导者，主要通过国家的政策引导和监管，实现对高等教育的管理和调整。但在传统的“政府-大学”线性治理模式下，教育行政主管部门的行政管制介入较多，主要通过行政审批与行政指令等方式来管理大学的资源配置、教学与学术活动。政府在制定相关高等教育政策时，更多的是看能否有效维护政府在高校的利益。长期以来，政府控制大学的理念一直未能很好地得以改变，大学与政府之间还存在着明显的上下级关系，政府为高校服务的意识不强，学校大多数情况下只能选择被动接受和服从。高等教育治理现代化新理念下，政府要从“控制者”的角色中走出来，进一步强化服务理念的意识，把握好边界感，主动改革管理模式和方法，不断提高管理效能。
（二）社会参与度不高
高等教育治理是高等教育系统各利益主体共同参与高等教育或高校管理的多方合作行为，分权与共治是其基本特征。在这个多元主体参与的复杂系统中，保证政府宏观调控的主导地位是前提。此外，无论是对外的权力授予，还是通过内部的权力划分所形成的若干大大小小的权力主体，在高等教育治理过程中都是平等的主体关系，虽然承担的任务不同，但相互间始终应该是多边合作、权力分享、共同参与、平等协商的关系。但在当前的高等教育治理体系中，多元主体参与治理的制度设计还存在不足之处，参与机制还不够完善，社会力量参与高等教育治理的机会相对较少。社会各治理主体也多把自己作为客体来对待，参与高等教育治理的积极性不是很高。如大学的自主办学意识还不强，部分高校还存在“等”“靠”“要”的思想，习惯将自身视为政府的附属单位等。进入普及化阶段中后期，高等教育将渗透到社会的方方面面，和人人有关，长此以往将难以形成优化的治理结构和达成各种力量共同治理的局面。
（三）高等教育改革发展习惯于自身主导
受制度惯性及自身特殊性的影响，科层制一直是我国高等教育组织与管理中的重要制度设计与管理运行规则，通常采用行政思维和行政化方式来解决学术和人才培养问题，很多高等教育的宏观决策和高校的内部重大决策主要是在教育系统内部完成的，高等教育系统会经常性地忽略其他利益相关者的诉求。随着高等教育管理体制改革的深入，治理理念被广泛接受，各治理主体的权力意识正在觉醒，维护权力的行为也趋向自觉，但从整体上看，各主体权力意识不平衡，权力意识淡薄的状况还普遍存在。不论是高等教育治理的内部，还是高等教育治理的外部，都应充分尊重协同参与和服务意识，“健全和完善多元权力协调发展的内部运行体系”。
（四）角色定位需要进一步明确
多元共治是现代高等教育管理体制改革的必然趋势，多元治理的内涵包括治理主体的多元性和治理手段的多样性等。在治理主体方面，政府管控大学的思想由来已久，政府与大学间的明显上下级关系必须有强大的外力才能得以打破。社会力量在“大政府、小社会”的环境中较少有参与大学管理的机会。政府、大学和社会作为高等教育外部治理的3个重要主体，其力量还不平衡，地位与权力相差悬殊，权责利关系没有得以有效规范，在具体事务中三者之间难以达到共同治理的目的，多元主体共治的效能难以发挥。从具体实践来看，各治理主体对自身应在高等教育协同治理过程中承担的角色定位尚不够清晰，对自身的职能定位还不够合理，甚至还会发生角色越位、角色缺位和角色错位的问题。此外，大学相关利益主体缺乏治理权限，高等教育治理结构不健全，也都较大程度地制约了高等教育的有效发展。
（五）治理规则和方式建设滞后
推进高等教育治理体系和治理能力现代化，完善的高等教育制度体系是重要保障，其内容涉及先进的治理理念、科学的决策机制、高效的执行机制和完善的监督机制等。然而，现实并不是如此，在治理理念方面，一些高等教育治理理念相对陈旧，突出表现为法治理念的滞后：有些大学还不同程度地存在“人治”先于“法治”的惯性思维，校内各项规章制度的实效性和法律权威性不高，从而使得依法办学、依章治校的治理目标难以实现。在体制机制方面，程序规则建设相对滞后，在具体实践中还存在规章制度不健全，规章制度与治理实践相分离，制度虽然完备但却与学校的改革与发展不相适应，宏观的制度规定较多而具体的激励导向不够和可操作性不强等现实问题，从而使有些部门出现由于权责界限不明、岗位职责不清和监督制衡机制缺乏而导致的动力不足、分工不明和质量不高等现象，影响高等教育治理的能力和水平。在治理方式上，传统高等教育治理遵循“反应式治理”模式，通常是在问题出现后才被动采取行动；决策往往基于当前情况和短期目标，对未来发展的系统性考虑欠缺；治理往往依赖于决策者的经验、直觉和判断力。
三、“技术治理路径”嵌入：人工智能时代高等教育治理的路径拓展
技术的发展不仅改变了传统的社会结构、经济模式和文化生活，也深刻影响了公共治理的方式与方法。因此，治理的概念开始逐渐融合技术元素，最终形成“技术治理”的理论框架。在此背景下，为摆脱高等教育治理既有路径的依赖，一种“技术治理路径”正在嵌入或已经嵌入既有高等教育治理的机制之中，推动着治理效率和公共服务质量的提升。
（一）“技术治理”的概念内涵
“技术治理”思想的起源可追溯至16世纪末和17世纪初的哲学家弗朗西斯·培根（Francis Bacon），他在《新工具》一书中强调科学和技术在提升人类社会效率、管理以及治理中的关键作用。随后，法国社会学家奥古斯特·孔德（Auguste Comte）进一步发展了这一思想，主张通过科学和技术的应用来改善社会治理，并提倡将技术知识和社会科学结合起来，以建立一个更加理性和高效的社会制度。进入19世纪末和20世纪初，随着工业化进程的推进，技术治理思想得到进一步拓展。丹尼尔·贝尔（Daniel Bell）在《后工业社会的到来》中提出，随着信息技术的发展，传统的工业社会将逐渐被知识和技术驱动的“后工业社会”所取代。在这一社会形态下，技术不再只是生产的工具，而是成为社会治理和管理的核心要素。
这些代表性文献对技术治理的思考和实践，虽然背景不同、理论取向各异，但都在不同层面上强调了技术与社会治理之间的密切联系。概括来说，“技术治理”思想具有以下几个方面的特征：一是强调利用新兴技术手段。技术治理侧重于利用物联网、传感器、区块链、大数据等技术手段来推动治理。这些技术不仅能提升数据采集、存储、处理和传播的效率，还能够为决策提供科学的依据，推动更加精准、透明和高效的治理。二是注重发挥技术标准体系的作用。在技术治理中，参数、编码、脚本等构成的技术标准体系具有重要作用。一方面，可以确保不同治理主体之间的有效协调，推动跨部门、跨行业的信息共享与协作；另一方面，能够促进数据的互联互通，避免治理中的信息孤岛，提高数据使用的效率和安全性。三是善于协调和重组多元治理主体。这些治理主体可能包括政府、企业、社会组织以及普通公众等，通过技术平台的整合，能够实现资源、责任和功能的合理配置与优化，形成更加灵活、响应迅速的治理网络。四是提升决策效率和精准度。技术治理强调利用先进的技术对治理过程进行智能化和精准化的改造。例如，通过大数据技术，政府可以实时监控社会问题、资源使用和民众需求，并通过数据分析预测问题趋势，制定更加精准的政策。
（二）“技术治理路径”嵌入：高等教育治理的路径选择
“技术治理”思想为人工智能时代高等教育治理的路径拓展提供了丰富的理论资源，推动着高等教育治理体系的深刻变革。
1. 优化治理格局：从“科层制条块分割”走向“基于数字空间的整体运作”。随着教育的数字化转型与智能升级，由传统物理空间映射而成的数字空间占据了高等教育的半壁江山。数字空间强调共享集成、智慧治理以及端到端贯通对接，使得传统治理模式下的“科层制”逐渐向“整体运作”转换。在横向上，将政府部门、高等院校（含管理者、教师和学生）、市场主体和社会组织等治理主体纳入数字空间之中，打破他们的物理空间壁垒，形成“信息互通与高效协同”的整体性治理运作体系。在纵向上，处在数字空间中的不同治理主体以更便捷、更科学的方式参与协商和决策，在一定程度上消解了传统“决策—执行”的单向度逻辑。同时，信息逐级传递的时间成本和逐级衰减的风险均大大降低，从而提高决策的敏捷性和执行的高效性。
2. 完善治理模式：从“反应式治理”走向“预测性治理”。进入人工智能时代，高等教育治理的底层逻辑正转变为“感知→认知→行动”框架，“预测性治理”模式初露端倪。一是前瞻性决策。“预测性治理”不是问题倒逼，而是对未来趋势的预测和预判，通过前瞻性思维和计划来主动预防问题或风险的发生。二是长期规划。重视战略规划和长期目标，确保高等教育系统能够应对未来的挑战和变化。三是遵循数据解析逻辑。充分利用大数据、云计算和智能算法，对高等教育中“大”而“杂”的全场景数据进行解析，从而快速、自动发现高等教育面临的问题、洞察高等教育发展的规律。
3. 服务治理决策：从“基于经验的模糊决策”走向“数据驱动的精准决策”。人工智能可以克服“基于经验的模糊决策”的局限，实现更加科学、精准和高效的治理。一是精准识别治理需求。整合来自多个渠道的海量数据，包括市场趋势、行业动态、高校基础状态数据、学生成绩与行为表现等信息，形成全面的数据基础。通过数据分析和处理，能够快速、精准甄别治理对象的需求。如人工智能可以分析不同地区和行业的人才供需情况，帮助地方政府和高校合理配置教育资源、设置专业、制定人才培养方案。二是靶向供给治理资源。随着人工智能的发展，各类移动终端、智能传感器、智能感应装置等已经实现了对高等教育物理空间的深度嵌入，从而以物理空间和数字空间相协同的形式在政府、高校、市场和社会之间构建起有效的“智慧治理”运转机制，使得治理资源能够在“更大的空间范围内快速汇集与流动”，实现治理资源与治理需求的精准匹配。
（三）“技术治理路径”的“善治”逻辑：人工智能嵌入高等教育治理的风险应对
人工智能技术虽然为高等教育治理带来了诸多便利，但人文性缺失、数据孤岛、隐私安全等风险隐患客观存在，避免人工智能赋能对高等教育治理产生不良影响同样迫在眉睫。
1. 树立“技术性与人文性并重”的高等教育治理理念。随着人工智能技术的快速发展，高等教育治理日益依赖数据分析和智能算法，易于导致技术过度依赖、决策的去人性化以及人文关怀的缺失。因此，人工智能时代的高等教育治理创新，必须树立“技术性与人文性并重”的治理理念，需要在技术应用中引入人文关怀和社会责任。一方面，增强决策中的人性化考虑。构建“人机协作”的决策机制，在数据驱动决策中融入人文关怀和个体差异考虑，确保最终决策应由人类进行把控。同时，推进高等教育的参与式治理模式，鼓励不同利益相关者（如学生、教师、行业代表等）参与决策过程，确保决策反映多元视角和需求。另一方面，保障治理结果的公平性。建立专门的审查机制，定期评估和调整AI算法，避免潜在的算法偏见。在算法训练中使用多样化的数据集，确保涵盖不同背景和特征的群体。向所有利益相关者公开算法决策依据，让用户理解算法如何影响结果。建立用户反馈渠道，鼓励弱势群体表达在技术使用中的体验与需求。
2. 构建“物质性与规范性兼顾”的高等教育治理基座。数据是人工智能时代高等教育治理的前提和基础。为实现数据的全面采集、深度分析和有效监管，需要构建“物质性与规范性兼顾”的高等教育治理基座。一是通过完善物质性的基础设施，打造数字治理空间。首先，部署高性能网络环境。提升网络带宽和双网（有线网+无线网）覆盖范围，确保各类设备的稳定连接，以支持大规模、多场景、多模态的数据采集。其次，引入物联网与智能设备。通过物联网设备，实现教室和实验室的智能化管理。通过智能安防设备，提升高校校园安全性，实现人流监控、异常事件自动报警等功能。最后，构建安全高效的智能治理平台，用于数据存储、分析和共享，支持大规模的计算需求和资源整合。二是通过制定规范性的制度和标准，破解“信息孤岛”困境。由政府、高校、企业和数据专家组成团队，围绕教育数据和资源的技术标准与管理标准等形成系统完备的制度机制。同时，加强各项制度机制的执行监督，切实保障教育数据和资源内外部使用和交换的一致性和准确性。
3. 推行“开放性与安全性结合”的高等教育治理模式。互联网组织结构和大数据驱动的人工智能系统，正以开放的姿态吸引和汇聚越来越多的利益相关者，通过群体协作和集体智慧参与高等教育治理。同时，也面临着如何处理和保护利益相关者的数据隐私和安全问题。因此，人工智能时代的高等教育治理创新，必须推行“开放性与安全性结合”的高等教育治理模式，需要筑牢数据隐私和安全的四重保障。一是建立和完善数据隐私保护法律法规，明确数据收集、存储、处理和共享的规范，保障用户的隐私权。二是在数据存储和传输过程中采用加密技术，确保用户数据的安全。同时，实施数据匿名化处理，降低个人信息泄露风险。三是引入先进的安全技术，如区块链和人工智能监控系统，实时监测数据使用情况，及时识别和防范安全威胁。四是开展数据隐私和安全教育，提高师生和利益相关者对数据安全的认识，帮助他们了解自身权益和责任。
（作者：葛道凯，中国高等教育学会副会长，教育现代化研究院理事长；张刚要，江苏省教育科学研究院数字教育研究所副所长、教授；刘自团，江苏省教育科学研究院高等教育研究所副所长、研究员）