来源：《高等教育研究》 2017年03期
摘 要:省域高水平大学建设政策是国家重点大学政策的延伸和发展，其实质是在省域高等教育中实施非均衡发展战略，目的是缩小与先进地区的差距，原则是坚持扶优扶强，路径是重点大学培育发展计划。广东省高水平大学建设政策坚持效率优先、自上而下、多元发展的价值选择，为广东省高等教育发展注入了新的活力。但在实施过程中，高水平大学遴选标准的缺失，建设的目标悖论，物质、精神和制度文化建设的统一以及发展效率与公平之间的关系仍是值得关注的问题。
关键词:高水平大学;历史演进;价值选择
近年来，高水平大学建设作为我国由高等教育大国迈向高等教育强国的发展战略，成为我国高等教育改革发展的新目标，也成为省域高等教育发展的新指南。比如浙江省、安徽省、广东省都相继实施了本省高水平大学建设计划。2014年，浙江省政府在《关于实施省重点高校建设计划的意见》中指出，到2020年全省高等教育竞争力和综合实力进入全国省(区、市)前6位，若干所高校在全国同层次、同类型高校中处于领先地位。2015年初，安徽省《关于地方高水平大学立项建设分类发展的意见》出台，将分三类(地方特色高水平大学、地方应用型高水平大学、地方技能型高水平大学)推进地方高水平大学建设。2015年7月，广东省政府同意中山大学等7所高校和广州中医药大学中医学等18个学科项目分别入选广东省高水平大学重点建设高校和重点学科建设项目。此后一年内，广东省又出台了建设3所高水平理工大学、建设18所一流高职院校的政策。地方政府推动高水平大学建设是中央政府“双一流”政策出台前的“试水”和主动策应，还是地方政府主导的20世纪80年代的“新大学运动”,20世纪90年代的“新建本科运动”以及20世纪末至21世纪初的“兴建大学城运动”的逻辑延续吗?它会是地方高等教育发展的曙光吗?本文以广东省作为案例，围绕以上问题，分析高水平大学建设政策的历史演进特征以及现实价值选择。
一、高等教育非均衡发展的历史演进
非均衡发展最初由经济学家提出，并且产生了一批代表性理论，比如赫希曼( Albert Otto Hirschman)的不平衡增长理论、佩鲁(FrancoisPerroux)的“增长极”理论、缪尔达尔(Gunnar Mvrdal)的循环累积因果理论等等，这些非均衡发展理论的共同之处在于都认为非均衡发展是绝对的，发展依赖于非均衡方式。不过西方的非均衡发展理论并未对我国的重点大学政策产生直接影响，但对我国经济发展政策产生了影响。我国在改革开放之后逐步形成了非均衡发展的理论，政治领袖以邓小平为代表，经济学家以厉以宁为代表。邓小平作为我国改革开放的总设计师，在制定经济发展政策之初，吸取了世界各国经济发展的宝贵经验，尤其注意到了西方“非均衡发展理论”对经济发展的影响，发现世界各国经济总是沿着“非均衡—低水平均衡—非均衡—高水平均衡”的发展路线前进。邓小平在马克思主义经济发展思想的基础上，借鉴西方发展经济学的非均衡发展思想，形成了中国特色的非均衡发展理论。厉以宁的著作《非均衡的中国经济》系统阐述了经济非均衡条件下的资源配置问题，入选“影响新中国经济建设的10本经济学著作”。这些理论对我国经济发展政策以及高等教育发展政策的影响很大。
非均衡发展理论对高等教育政策影响的具体表现就是重新恢复重点大学政策，重点大学政策的实质是在高等教育领域实施非均衡发展。1976年，十年文革动乱终于结束，社会秩序恢复正常，高等教育领域也掀起拨乱反正运动。文革对高等教育破坏严重，特别是造成各领域专业人才的断层，而经济的恢复和发展又急需大量人才。因此，高等教育需要采取非均衡发展模式，不仅要多出人才，而且要快出人才，非均衡发展的重点是强调高等教育发展的效率。1977年，邓小平在《教育战线的拨乱反正问题》的讲话中指出，“重点大学搞多少，谁管，体制怎么定?我看，重点大学教育部要管起来。教育部直属重点大学，双重领导，以教育部为主。教育部要直接抓好几个学校，搞点示范。”在1978年全国教育工作会议上，他旗帜鲜明地指出:“为了加速造就人才和带动整个教育水平的提高，必须考虑集中力量加强重点大学和重点中小学的建设，尽快提高它们的教学水平和教学质量。”这些指示和讲话体现了邓小平在运用非均衡发展思想思考高等教育发展实践，为随后恢复重点大学政策提供思想指导和理论依据。同时，也反映出他的非均衡发展思想不仅旨在追求高等教育发展的效率，也是为了对其他大学产生示范作用，带动整个教育水平的提高，根本目的是为了实现高层次的均衡。在邓小平非均衡发展思想的直接作用下，1978年2月17日，国务院转发教育部《关于恢复和办好全国重点高等学校的报告》，决定恢复和办好一批重点高等学校。
改革开放以来，中央政府致力于实施“两极政策”，一是推进义务教育均衡发展或曰基础教育服务均等(衡)化，主要举措是立法明确以县为主、中央转移支付等政策;二是推进高等教育的非均衡发展，代表举措是“211工程”、"985工程”两项重点大学政策。基础教育尤其是义务教育必须均衡发展，这已是学界不争的事实。与基础教育不同，中央政府极力推进高等教育的非均衡发展，其原因一方面在于我国处在社会主义初级阶段，整体发展水平还很低，加之经济发展极不平衡，造成教育资源分布不均，要想在短时间内实现高等教育均衡发展是不现实的。如果使用强制性的调控手段实施高等教育均衡发展，在短期内可能起作用，但只会使整个高等教育系统处在低水平的均衡状态，使高等教育系统缺乏应有的活力。所以，为了更加高效地使用有限教育资源，可以让一部分高校先行发展，然后带动另一部分高校发展，最终实现所有高校的整体发展。也就是说，高等教育非均衡发展是特定时期的必然选择，是对高等教育发展效率的诉求。另一方面，我国作为最大的发展中国家，无论是经济建设，还是高等教育发展，一直都在追赶先进发达国家的步伐。而世界各国的发展实践都证明，后发国在赶超先进国家的发展过程中的普遍做法就是接受非均衡发展思想，实施非均衡发展战略。在20世纪90年代，非均衡发展催生了我国的“211工程”和“985工程”两项重点大学政策。“211工程”的目的是使我国大学能更早、更快地位列世界知名大学之林，因此举全国之力来办好一批大学、一批学科，实质是追求高等教育发展的效率。“985工程”可以说是重中之重，即在“211工程”重点建设大学中再挑选一批学校重点建设，它己经不是简单强调高等教育发展效率，而是积极追求世界精英高等教育，迫切希望出现一批世界一流大学。
广东省作为改革开放的前沿，是实施经济非均衡发展的主阵地。与国家“东部—西部”和“特区—全国”的“梯度发展战略”相契合，广东省采取以珠三角为核心、粤东粤西为两翼的梯度发展模式。受经济发展水平制约，广东省高等教育基本沿用了梯度发展模式。目前，广东省共有高校144所，其中珠三角地区就占了105所，高校的空间分布显示出梯度发展的特征。不过，这种梯度发展更多的是一种被动的非均衡发展(受经济水平制约)，而高水平大学政策则是在高等教育领域内主动实施非均衡发展，这种由被动转向主动的过程是由政治精英发起的。
2014年4月，广东省委书记胡春华在中山大学、华南理工大学调研时提出:“要办更多高水平的名牌大学。现在广东省138所大学中，属于‘211工程’的仅4所，广东省高等教育发展与先进地区的差距就差在缺少高水平大学上。我们要有意识地扶持，争取能有几所进入国家重点大学行列。”胡春华的讲话明确建设广东省高水平大学的目的是缩小与先进地区的差距，争取能有几所大学进入国家重点大学的行列，原则是坚持扶优扶强，路径是制订重点大学培育发展计划。显然，广东省高水平大学政策实际上是重点大学政策向省域高等教育的延伸，即在省域高等教育中实施非均衡发展战略。2015年2月9日，《中国教育报》刊登“广东投50亿建高水平大学”的新闻，建设高水平大学的初步遴选标准是将综合实力较强的高校整体纳入重点建设高校范围，将学科特色明显的高校以重点建设项目方式纳入建设范围，目的是推动一批高校的综合实力、区域竞争力和国际影响力跃上新台阶，带动全省高等教育水平的提升。从遴选标准和建设目标来看，广东省高水平大学政策是政府主导的，以提升教育质量和地方高等教育综合实力为目标，以加大经费投入和绩效考核为手段的发展战略，它既是提升区域经济竞争力的需要，也是地方政府对中央政策的主动策应。
值得注意的是，2017年1月24日，教育部、财政部、国家发展改革委联合印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法(暂行)》，要求省级政府结合经济社会发展需求和基础条件，统筹推动区域内有特色高水平大学和优势学科建设，积极探索不同类型高校的一流建设之路。各省纷纷研制未来5至10年的大学发展和学科建设方案。显然，广东省高水平大学政策契合“双一流”建设目标，且又一次“抢占”政策先机。
二、高水平大学政策的价值选择
托马斯·戴伊(Thomas R. Dye)指出:“凡是政府决定做或不做的事情就是公共政策”，高等教育政策本身就代表政府对于高等教育事业发展的一种价值选择—决定做什么或不做什么，并且高等教育政策的价值选择是一个包括目标选择、手段选择和结果选择的过程。政策的目标是价值选择过程的开端，反映政策满足主体的超前需要;政策的手段是实现目标的工具，离开手段，目标就无从实现;政策的结果是价值选择的终端，也就是选择何种价值作为政策的评价标准。从政策目标、手段、结果的价值选择来看，高水平大学政策坚持效率优先、自上而下、多元发展的价值选择。
1.目标:效率优先
目标集中体现政策制定者的价值期待和追求，是高水平大学政策的价值基础。就政策目标而言，“211工程”、“985工程”是在特定历史时期为了缩小与世界一流大学之间差距而产生的追赶政策，“集中力量办好100所左右重点大学和一批重点学科”、“加快创建世界一流大学”等政策话语都是追求高等教育发展效率的表现。在高等教育发展初期，教育资源相对缺乏的情况下，选择高等教育非均衡发展策略符合实际，相应的政策的确给我国高等教育发展带来了生机和活力，追求高等教育发展效率的目标在一定程度上得到实现。有数据显示，通过十余年的“211工程”和“985工程”建设，中国重点大学与美国大学联盟学校的差距正在缩小，特别是在科研能力和高层次人才培养方而差距缩小显著。同时，中国高水平大学的整体发展水平也获得质的飞跃。在2016年9月21日英国《泰晤士高等教育》公布的“2016-2017年世界大学排名”中，中国共有52所学府进入排行榜，其中排名最高的是北京大学，排在第29位，这些大学都是“211工程”重点建设大学。经过“211工程”的三期建设，我国己有大学进入世界高水平大学行列，在亚洲高水平大学中的位置也有整体性提升。
在“211工程”、“985工程”等重点大学建设项目取得明显成效之后，广东省高等教育延续了重点发展政策—高水平大学政策，并且在政策制定之初就定下基调，其主要任务是缩小与国内其他高等教育发达地区的差距，原则是扶优扶强，效率优先自然成为主导价值取向。从现实背景来看，广东省经济发展水平与其高水平大学数量明显不匹配，采取建设高水平大学的非均衡发展战略是必要的。从可行性来看，非均衡发展理论强调区域发展的非均衡和这种区域非均衡的可解决性，即“走区域非均衡发展，最终促进区域共同发展的道路”。即先让一部分高校先行发展，然后带动其他高校发展，最终实现所有高校整体发展。这种理论认识为广东省实施高等教育非均衡发展战略提供了决策参考，广东省可以通过培育和打造高等教育的“发展极”，最终促成省域高等教育的共同发展。换言之，高水平大学政策是广东省特定时期高等教育发展的必然选择，依然是秉持了对高等教育发展效率的诉求。
2.手段:自上而下
“自上而下”是指政策的制定及执行首先由政治精英提出宏大的政策目标，再由教育主管部门负责具体政策方案设计的一种政策制定和执行模式。“自上而下”强调上级长官的核心地位，政策制定是上级长官的权利，执行者必须贯彻上级的意志。佩奇(Edward C. Page)曾指出:“自上而下的政策制定观意味着:决策的重要性完全取决于它是在科层等级的哪一层作出的;因此，最重要的决策是由政府机构的最高人物作出的。……而处于科层等级低层的人们，只是执行这些决策罢了”。“985工程”的制定和执行是一个典型的自上而下过程。1998年5月4日，在北京大学百年校庆大会上，时任国家主席江泽民提出:“为了实现现代化，我国需要若干所具有世界先进水平的一流大学。”为了贯彻和落实这个重要讲话，1998年5月5日，教育部专门召开会议研究部署。1998年12月，教育部制定的《而向21世纪教育振兴行动计划》指出:“决定相对集中国家有限财力……，今后10-20年，争取若干所大学和一批重点学科进入世界一流水平”，这项建设计划简称“985工程”。
与“985工程”相似，广东省高水平大学政策延续自上而下的制定执行模式。2014年4月4日，广东省委书记胡春华在华南理工大学调研时提出要创建更多的高水平大学。2014年5月8日，副省长陈云贤主持召开进一步扩大和落实高校办学自主权座谈会，强调深化教育领域综合改革，创建更多高水平大学。2015年1月19日上午，广东省教育厅召开厅党组会议，罗伟其厅长传达了广东省委十一届四次全会精神，并结合广东省教育实际提出三点贯彻意见，其中之一就是全面落实四次全会对教育工作提出的任务，全面启动广东省高水平大学建设。高水平大学政策遵循自上而下的逻辑合乎我国的政治体制和管理体制，即我国的政治权力相对集中，强烈依赖政治精英决策。这样的决策模式往往能够起到宣传引导、鼓舞人心、激励士气的作用，比如广州大学和广东工业大学都分别在2014年的党委二届七次会议和新学期工作会议中，强调高水平大学政策是学校发展的机遇，并且表达了建设高水平大学的决心。
3.结果:发展多样化
“过于强调获得世界一流大学的地位，可能会损害某一特定的大学或院校系统。这样做有可能使得精力和资源偏离更重要并且可能更现实的目标。它或许会使人们以牺牲大学的入学率与为国家服务为代价，将精力过多地投在了建设研究型大学也就是精英大学上。”因此，高水平大学建设绝不能仅以精英大学的发展作为评价标准，而是要追求多层次、多类型的高水平大学。我国除了实施“211工程”、“985工程”以外，还设立了“国家示范高职院校”项目，广义上这也是“重点大学”政策的组成部分，重点大学政策兼顾了学术与社会价值，没有将重点大学限定为高水平研究型大学，仅仅为培养研究型创新人才、生产新知识服务，而是将其外延扩展到应用型本科院校和高职院校，也为社会培养应用型、技能型的专门人才。事实上，高水平大学政策己经覆盖到高职院校。2016年8月，广东省确定省内18所高职院校为广东省一流高职院校建设计划立项建设单位，从政策层面支持高水平高职院校建设。
从目前出台的广东高水平大学、高水平理工大学、一流高职院校建设计划三项政策来看，高水平大学政策也开始呈现多样化取向。高水平大学不是“一”的概念，而是“多”的概念;高水平大学不是绝对的概念，而是相对的概念;高水平大学不是“狭隘”的概念，而是“包容”的概念，即高水平大学不仅仅指高水平的研究型综合大学，还涵盖了高水平的应用型理工大学、高职院校等不同层次、不同类型的高校。现代社会的产业结构是多样化的，对人才的需求也是多样化的，既包括少数拔尖的研究性创新型人才，也包括大量的应用型、技能型专门人才，还需要数以亿计的高素质劳动者。
三、高水平大学政策之反思
应当说，广东省全面启动高水平大学政策多少让人有些意外。其一，虽然广东省坚持“重点论”的发展方式，但都是以学科、人才、平台、科研项目为抓手，包括“南粤重点学科提升计划”、“高校重点人才队伍建设计划”、“高校重点平台建设跃升计划”、“高校重大科研项目培育计划”、“高等学校创新能力提升计划”等，这些政策己经淡化了整体建设重点大学的思路。其二，《广东省中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》对高等学校的发展目标也没有提出要建设多所高水平大学，仅仅指出“到2020年，每类高等学校均建成1-2所国内一流、国际先进的高水平学校”。上述亦步亦趋的政策很可能不会缩小广东省高等教育与国内高等教育发达地区的差距，更不会给广东省高等教育的发展带来质的飞跃，不容忽视的因素是与同类层次省份政策的比较，例如江苏省的高水平大学计划以及建设15所全国百强高校的雄心。而且促使产业结构转型升级、保持经济发展优势对人才的需求不会停滞，在广东省整体环境对外来人才吸引力开始下滑之际，自主培养高素质人才成为必由之路，高水平大学政策这一剂猛药将会为广东省高等教育注入新的活力和动力。然而，在实施高水平大学政策的过程中仍有不少值得关注的问题。
第一，高水平大学的遴选标准缺失。首先，何为综合实力较强?入围高水平大学的最终名单仅仅以政策文本的形式予以发布确认，而对于评审标准和过程却解释不多，很容易误解是政府主管部门决定的，即便入选学校确实都是目前广东省内基础强、社会声誉好的高校，这样的标准显然也是针对大学过去的辉煌历史而设定的。其实，重点建设的大学并不等同于高水平大学，整体建设的7所高校并不是传统意义上属于同一方阵的高校，既有部属“985工程”院校，又有省属“211工程”院校，还有市属综合性大学，所以，整体纳入同一层次建设的决策是否合理有待商榷。如果以省域高水平大学的基调来衡量目前入选的高校成员，不少高校己然成为或者超出了省域高水平大学的范畴，跻身于国家高水平大学的行列。当然，也可以就此认为广东省高水平大学是基于属地的高水平大学，而非省域高水平大学，但是这样的政策命名往往会造成误解，也与全国其他各省高水平大学的遴选不一致。我们认为广东省高水平大学应当是区域性高水平大学。第二，高水平大学建设的目标悖论。就整体建设目标而言，“区域性”和“高水平”是广东省高水平大学建设目标的两个核心支点。广东省高水平大学着眼于省域的特征明显，强调因省而设和为省服务，肩负引领和推动广东省经济社会发展的重大使命，在人才培养、科学研究、社会服务以及文化传承上直接指向广东省。也就是说，广东省高水平大学同时担负了培养高层次创新创业人才、区域发展战略和文化传承创新等重大理论现实问题研究，以及直接解决区域经济社会发展中实际问题的重任。然而，从建设的具体目标来看，2016年3月，教育部向全国推介广东省建设高水平大学经验，其中ESI学科排名的提升、院士等各类人才的引进、教育部国际联合实验室的获批及各类研发机构的建立是推介的重要内容。诚然，ESI学科排名是当前世界范围内普遍用以评价高校国际学术水平及影响力的重要指标，院士则是站在学术金字塔顶端的人才，以诸如此类指标作为广东省高水平大学建设的目标和标准无可厚非。但是，正如美国学者安德鲁·德尔班科(Andrew Delbanco)指出的:“在对于一所好大学是怎样的，或者应该是怎样的问题上，大学为其学生做了什么的问题上提供的信息很少”。为此，高水平大学建设需要回答:在人才培养这个选项上，为广东省区域经济发展带来了哪些“量”和“质”的变化。
第三，高水平大学物质、精神、制度文化建设的统一。广东省高水平大学政策带来巨大资金投入确实振奋人心，为高校的师资人才建设提供了雄厚资本，不过令人忧心的是引发了新一轮的人才争夺大战。近年来，国内高校为挖人才而产生的恶性争夺战比比皆是，然而，如何使引进人才落地生根并且真正为学校、地方服务，却为政府和高校所忽视。实际上，高水平大学建设决不仅仅是投入更多的资金，兴建更多的大楼，引进更多的人才，而是以大学的精神文化建设为引领，重视大学核心价值、校园文化、学术道德规范的构建，完善以大学章程为核心的现代大学制度。比如，19世纪的洪堡提倡“学术自由”、“教学和科研相结合”的办学理念，为柏林大学注入了新的生命，吸引了无数人才驻足，使其成为现代大学的鼻祖，其成功经验仍可为当前的广东省高水平大学建设提供重要启示。
第四，高等教育发展效率与公平之间的关系，具体表现为如何处理高水平大学政策与其他“四重”政策之间的关系。建设高水平大学仍然是围绕学科、人才、平台、科研项目进行，如此肯定会造成几类重点建设项目的内容趋同，导致资源重复投入到入选重点建设的高校。这对未入选的高校来说是不公平的，会挤压和占用这些高校的发展资源和机遇，甚至可能会引致马太效应。有学者就认为，我国的高等教育资源大部分集中在占我国高校总数3%的“985工程”大学，这对承担了几乎所有高等教育大众化任务的另外97%的高校是不公平的。毋庸置疑，这是广东省必须规避的问题。而如何对未入选高水平大学建设的高校提供相应的政策补偿是有关部门需要考虑的，“四重”政策向未入选高水平大学建设的高校适度倾斜，以此作为对这些高校的补偿不失为一种可能的解决办法。还有高水平大学评审的动态性、建设成效评估的科学性等问题，只有统筹兼顾已经出现或可能出现的各种问题，才能使高水平大学政策切实成为区域高等教育发展的曙光。
在系统分析省域高水平大学政策之后，我们还可以将其放在更为宏大的改革开放30年多年社会转型和体制变迁的时空中审视，体察地方政府公共政策所蕴含的深意。有学者认为，地方政府是富有中国特色市场经济体制的组成部分，即“一个包含了战略性中央政府、竞争性地方政府和竞争性企业系统的三维市场体制”，“中国的地方政府与众不同，地方政府作为一个竞争性的经济主体系统，和竞争性企业所构成的主体系统几乎具有同等重要的地位”。以此视角观之，高水平大学政策在很大程度上是竞争性地方政府形成的“路径依赖”在高等教育领域的延续。回首来时路，不难发现地方政府在高等教育地方化进程中举足轻重的作用，高水平大学政策与地方政府主导的20世纪80年代“新大学运动”,20世纪90年代“新建本科高校运动”以及20世纪末21世纪初的“兴建大学城运动”具有内在逻辑延伸关系，是地方政府出于经济社会发展考量的一以贯之的行政作为，也印证了“以提升区域竞争力为依归的高等教育地方化之‘中国模式’逐渐成熟并被世人所认同”。巧合的是，广东省地方政府在上述“运动”中一直屹立潮头，率先垂范。值得进一步探讨的是:以地方政府为主导的高等教育政策还将持续多久，能够走得多远，政策的价值选择去向何方?当然，这是后续研究的主题了。