来源：《北京教育》杂志 2017-03-16
摘要：从顶层设计、运行管理、质量控制角度探寻了我国大学内部治理存在的主要问题、突出表现。对应上述问题，从思想观念和价值追求、权力运行结构、人事管理体制、制度约束机制、社会保障机制角度分析了问题存在的内在动因。在此基础上，初步提出完善中国特色现代大学治理体系的基本原则和主要框架。
关键词：大学治理；中国特色现代大学治理；治理体系
大学担负着人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新的重要功能。大学的有效治理，对于提高办学水平，弘扬中华优秀传统，引领先进思想文化，推动知识创造和科技创新，源源不断向社会输送优秀人才和原创性成果，具有重要意义。２０１５年底，国务院出台《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，大学将在支撑国家创新驱动发展战略、服务经济社会发展方面担负更重要的责任，对大学的治理体系和治理能力提出更高要求和更严峻挑战。综合来看，当前我国大学的治理能力仍然存在着和大学担负的使命以及要实现的价值目标不相适应的问题。要实现大学的有效治理，就要全面贯彻习近平总书记在全国高校思想政治工作会上的讲话精神，要按照办好中国特色社会主义大学的新思想、新论断、新要求，梳理大学治理的问题并厘清存在问题的原因，从而进一步推进中国特色社会主义大学的治理体系和治理能力建设。
大学治理的主要问题
大学治理是大学管理的目标追求，它是大学管理达到内在和谐后的一种状态。大学治理至少包括顶层设计、运行管理、质量控制和社会关系协调等环节。从外在表现看，其问题主要包括以下方面。
１．顶层设计问题。大学的有效运行首先取决于顶层设计是否到位，是否符合大学办学规律和学校发展实际，是否具有效率，是否符合大学的价值目标。合规律性和合目的性是顶层设计的出发点和落脚点。我国现代大学发展历史不长，大学决策层对办学理念、办学定位和办学特色的理解和认知：一部分来自实践探索；一部分来自对西方现代大学的学习借鉴；一部分来自相互参照。顶层设计在一定时期、一定程度上体现为办学理念不清楚，办学定位不清晰，办学特色不鲜明，有时与现实国情和大学的使命任务衔接不紧。有的大学不顾自身实际条件，盲目追求综合性特征，弱化传统优势和特色学科，导致质量下滑，就属于顶层设计出了问题。
２．运行管理问题。大学高知识群体密集，青年学生扎堆，社会高度关注，运行管理复杂，学生管理、教学管理、科研管理、干部管理、人事管理、财务管理、资产管理、后勤管理、安全管理以及各个二级学院的管理，纵横交错，形成一个复杂的管理系统。一个环节出问题，往往“牵一发动全身”。近年来，有些大学因学生心理危机事件、教师行为失范、学院班子换届、违反财经纪律、违规招生、违规培训办班、校办企业经营管理、周边拆迁改造以及校园安全事件等问题，走上舆论的风口浪尖，不仅影响了学校的正常运行，甚至影响到大学的社会形象和声誉。
３．质量控制问题。质量是大学的生命线。人才培养质量和科研产出质量是大学质量控制的关键所在，是贯通大学顶层设计和运行管理的核心操作。大学的产出和企业生产物质产品有着本质不同。在大学的质量控制上，既需要以具体指标量化到人才培养和科研产出的关键环节，更需要始终体现大学的办学理念和价值追求，并以其引导方向。但有的指标体系并不能真正反映大学倡导的方向，甚至导致方向走偏。例如：在人才培养问题上，虽然都倡导德才兼备，提倡培养创新能力，但如果立德树人措施不落地，创新能力评价不具体，实际是以考试绩点、考研率、出国率、就业率、初始工资来评价人才培养质量。长此以往，培养的人在思想政治素质、道德品质和创新实践能力上就会出现不平衡的问题。同样道理，对科研产出的质量控制，如果单纯以论文数量、获奖级别来评价，也必然会制约原创性成果产出，制约科研创新与社会需求的衔接。
大学内部治理问题的内在动因
大学内部治理表层的问题隐藏着深层次的原因。要从根本上治理这些作为现象存在的问题，必然要发掘问题背后的问题，即找出产生问题的内在原因。
１．思想观念和价值追求。在探寻大学内部治理问题的过程中，无论是决策行为、运行管理，还是质量控制，时常会发现问题背后有短期行为和急功近利心态在起作用。是什么原因促使大学盲目追求规模而忽视内涵和特色发展，是什么原因使大学为了短期利益而忽视长远的关照。一方面，固然和大学发展的客观环境直接关联，大学的发展离不开经济社会发展的现实基础。在国家“９８５工程”和“２１１工程”启动以前的若干年中，大学长期在基础设施建设上停滞不前、欠账较多。迎来新的发展机遇后，恰好又与高等教育从精英化走向大众化基本重叠，扩张性的办学冲动因而成为这一时期大学治理的标志性特征。同时，大学从来不是真正的象牙塔，无时不在社会环境、社会思潮的影响之下。市场经济的发展，加速了社会利益格局的调整，多元价值观冲击着大学办学思想和师生的价值追求，给这一时期一些大学的治校理念、教师的思想行为特征、师生的科研产出、培养质量评价，以及服务社会的手段方式，都打上了重量轻质，重短期收益、轻长远价值的“短平快”印记。这既体现了大学发展过程中必须经历的“阵痛”，同时也印证了大学在社会转型发展过程中自我价值追求的迷失。
２．权力运行结构。权力运行结构与顶层设计的合理性和运行管理、质量控制的有效性密不可分。大学权力结构框架中主要包括政治权力、行政权力、学术权力和民主权力四种形式。大学是一个以人才培养、教学科研为中心任务的教学科研单位，是一个复杂的学术组织。在运行过程中，行政权力与学术权力的冲突与平衡构成一对基本矛盾。在与教育教学和学术相关的事务上，要尊重教育规律和学术运行规律，让学术权力充分发挥作用，在行政权力和学术权力之间找到平衡点。如果行政权力对学术领域的事务过度干预，就容易疏离教育规律和学术规律，产生重数量轻质量、重科研轻教学的问题。在此基础上，政治权力和学术权力也要把握结合点和平衡点，教育的方法规律都离不开政治的导向，如果脱离了政治权力，政治权力弱化，党委发挥作用不到位，必然导致办学方向产生误区，产生重教书轻育人、重智育轻德育等现象。而民主权力是保证政治权力、行政权力和学术权力平稳运行的基础，失去这一基础，其他三者的合法性都会受到质疑。
３．人事管理体制。人事管理体制是大学内部治理问题产生的重要根源。张维迎教授在《大学的逻辑》中谈到，大学必须有一个良好的治理结构，其中，以教师的聘任和晋升制度为核心的人事管理体制是最重要的方面。他曾在２００２年前后主持推动北京大学师资人事制度改革，奠定了北大以教师和管理人员流动、晋升制度为核心的激励约束机制的基本精神。十多年后，当年改革中关于引入外部竞争机制，避免近亲繁殖，有限次晋升等一系列举措，已在国内多所高水平大学施行，在增强队伍竞争力和激发创造活力方面发挥了积极作用。但由于事业单位人事制度总体框架，能上能下、能进能出的竞争流动机制尚未形成。在很多大学，无论专任教师，还是管理岗位和教辅岗位，在一定程度上仍然是“铁饭碗”，这种问题必然会影响到大学的治理效率。
４．制度约束机制。大学是一个复杂的组织系统，和单纯的学术研究机构有很大不同，要保持一定的治理效率，就不能以相对松散的、协商式的运作方式来管理。大学以教育为基本目的，同时肩负科学研究和服务社会等多种功能，学生规模庞大，多以万计，教职工动辄数百上千人，有的甚至数千近万人，虽然以教学科研为中心，但不同利益群体的各种诉求相互交织，错综复杂，要实现有效治理，一定要建立合理而完备的制度约束体系。大学治理中的很多问题，或者舆论关注的热点事件，往往发生在制度体系不完备、不健全，制度设计不合理或者是制度约束完全空白之处。
５．社会协调保障机制。大学内部治理问题经常与外部环境密切相关。公办大学事实上承担了很多社会或者政府职能。大学的治理问题，在某些方面属于政府放权不够，在某些方面也反映出政府职能的缺位。例如：征地拆迁或者校园改造问题，大学为了拓展办学空间、改善办学环境，有时不得不成为征地拆迁主体，在应对拆迁事务中焦头烂额，一拖数年，有的甚至因为矛盾冲突影响到大学的中心工作。再如：校办企业经营管理问题，虽然一再强调在校企之间应建立防火墙，同时企业作为独立法人应依法经营、依法担责，但只要校办企业出现风险，大学常常不仅要背负经济上的责任，更要承受声誉上的损失。这些问题，表面上看是大学治理问题的延伸，其实同时也说明大学也有其不擅长、不专业的领域，而这些领域，社会或者政府部门应当承担更多的责任。
中国特色现代大学治理体系的基本原则与基本框架
新中国成立后，我国大学在国家改革发展建设中发挥了不可替代的重要作用。但我国现代大学办学历史并不长，大学治理仍存在着深层次的体制机制问题，与国家经济社会发展存在着不相适应之处。探寻我国大学治理存在的主要问题、表现及其内在动因，归根结底，在于探索如何立足中国大地，立足中国文化，完善中国特色现代大学治理体系，不断增强大学与经济社会相适应的治理能力。虽然西方现代大学在治理结构上有其可资借鉴之处，但中国在政治制度、经济制度等方面建构起来的具有强大生命力的独特发展模式，决定了中国的现代大学治理体系同样不可能照搬西方，同样要探索完善具有中国特色的现代大学治理体系。
１．完善中国特色现代大学治理体系的基本原则
第一，在服务国家战略和区域发展战略中谋划大学治理。现代大学的发展历史证明，始终关注国家战略和社会发展，并且不断以人才和科技、文化贡献争取资源和支持的大学，才能够在历史的发展中挺立潮头，走在大学发展的前列。服务国家和区域的发展，应当作为高校的核心任务和使命。一流大学有能力从国家战略出发定位自身，区域性大学从服务区域发展出发同样也是服务国家战略。如果高校的发展无法与国家和区域发展战略有效结合，不仅无法实现作为一所现代大学的核心使命，同时也将在激烈的竞争中失去争取资源的能力，从而逐步走向衰亡。当然，一定要把握好服务国家和区域发展战略的核心内涵，在“战略”上下功夫，在“长远”上做文章，避免走向急功近利，从而迷失大学自身的价值追求。
第二，在把握世界高等教育发展趋势中找准大学定位。在全球化时代，任何一所大学都应当密切关注世界高等教育发展趋势，从趋势中确定和调整自身定位。世界高等教育发展本身就具有多样化的特征，不同的高等教育发展模式带给我们不同的参照系和不同的思考角度，只有以开放的心态、开阔的视野，不断探索世界高等教育发展规律性问题，并与自身实际紧密结合，我们才能真正找准属于自己的发展定位。
第三，在中国特色社会主义制度模式下把握大学治理的政治方向。任何一个国家举办高等教育，都不可能脱离本国的社会政治经济制度环境。中国共产党带领中国人民开辟了中国特色社会主义道路，建立了中国特色社会主义制度，这是我们举办高等教育的特殊制度环境。面对世界高等教育呈现的多样化特征，我们中国大学的领导者一定要保持战略定力，既要博采众长，又要在重大问题上毫不动摇地坚持我们的道路、方向和立场，我们才能“任凭风浪起，稳坐钓鱼台”，才能真正维护和推动学校的改革、发展和稳定，实现自身的价值追求。
２．完善大学内部治理体系的基本框架
大学治理既需要治标，更需要治本。欲解决大学治理中出现的各种“乱象”，需从微观层面做解剖、找办法；而要解决问题背后的问题，则应从宏观层面来切入，寻根源、建机制，从而提高大学的治理能力，改善大学治理状况，甚至达到长远而根本的治理。
第一，从微观层面，针对顶层设计、运行管理、质量控制等环节存在的问题，大学应从解决具体问题入手，提前着手，早作安排，力求降低各个环节发生问题的机率。
一是强化顶层设计。决策层要凝练办学理念，明确办学定位和办学特色，并以此为基础，对学科布局、人才培养模式、社会服务方向等问题做出有针对性的安排。二是改善运行管理。要推动执行层面提高执行力，提高管理水平和服务意识，增强危机预判和化解能力，增强整体协调统筹能力，从保障学校中心工作出发，保证日常行政、人事、财务和资产等管理正常运行。三是加强质量控制。要研究影响人才培养和科研产出质量的主要因素，针对具体问题，立足长远，结合国家经济社会发展战略，制定解决方案。四是协调社会关系。对社会普遍关注的问题，以及与社会直接发生利益关系的领域，要从珍视大学形象与声誉角度，查找和化解风险，妥善应对舆论危机，促进大学与社会关系的和谐。
第二，从宏观层面，要以价值引领和体制机制创新为重心，为大学内部治理问题的根本解决做长远谋划。
一是以价值追求引领大学发展。大学在社会发展进程中常常被比作“精神家园”，意即大学不仅是科技创新的领跑者，而且也应是社会主流思想和价值观念的输出者和引领者。一所大学应当具备相对恒定持久且与国家和社会发展进步方向相一致的战略眼光和价值追求。这种价值追求恰恰与浮躁、急功近利和短期行为背道而驰。大学当然会受到社会发展状况的影响，但影响应当是相互的，而且大学应当具有提炼萃取和升华社会政治经济和文化现象的功能。或许过去大学曾经一度在浮华的表象中有所迷失，其真正的价值追求有时被短期效益、现实利益所遮蔽，那么当大学完成了基础建设升级以及规模扩张之后，当经济社会的发展也同样呼吁科技创新与文化创新“双轮驱动”的时候，当国家、社会、个人三个层面的核心价值观进行立体建构的时候，大学的这种功能应当推动大学以对思想观念和价值追求的深刻反思来反哺社会，从而促进自身的长远发展和社会的繁荣进步。因此，大学要在社会主义核心价值观的启示下，汲取中国思想文化精髓，以震撼人心的思想和语言，深入提炼具有本校特色的价值追求与愿景，为大学师生谋精神依归，为社会精神文化注入新风尚，引领大学走在社会发展进步的前列。
二是形成科学规范的权力运行结构。要从立德树人的根本任务出发，进一步明确政治权力对大学的领导地位。从校院两级层面将党委把方向、管大局、做决策、保落实的制度机制落到实处，正确把握人才培养的方向问题，妥善处理坚持学术自由和学术规范的统一性，加强和改善党对高校思想政治工作的领导，凸显中国特色社会主义大学的制度优势。行政为大学日常运转所必须，没有行政就没有秩序和效率，落实行政权力并不必然导致大学“行政化”。要完善党委领导下的校长负责制，在办学治校上充分落实校长依法治校职权，在落实教职工民主权力的基础上，完善校长办公会议事规则，提高行政职能部门管理效能和执行力，保障行政权力的运行效率。学术的发展与创新是大学的核心竞争力所在。学术权力的运作既要遵循自身规律，同时也不能脱离现实社会而孤立存在，学术权力同样要在重大政治方向和严肃政治问题上受到政治权力的领导和制约，同时在有效运作上不能离开行政权力的必要保障。要在行政的协调下和组织下，完善学术权力运行的组织机构、人员和工作制度，建立起符合本校实际情况的学术权力运行架构，让归属于学术领域的事务由学术权力发挥主导作用，让行政权力在学术权力运行中发挥好协调保障作用。
三是完善适应现代大学特点的师资人事管理体制。运行高效的师资人事管理体制是大学保持活力的源泉。现代大学的师资管理，既要体现激励与约束的有机统一，又要具备开放灵活的特征，使大学师资队伍能够在流动中保持动态稳定，保持创新的活力和追求卓越的动力。因此，要按照尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造的原则，完善对师资队伍的激励约束机制，既要合理激励，也要科学约束，引导教师教书育人相结合、言传身教相统一、治学求真与服务社会并行不悖。同时，要按照分层分类的原则完善能上能下、能进能出的竞争流动机制，让传统体制下的人员在保持适度稳定性的前提下增强危机意识和创新动力，让新体制、新机制下的聘任制人员在保持竞争性的前提下，增强对未来的稳定预期，从而整体上增强大学的创新活力。
四是健全治理形态下的全方位制度规范。完善中国特色现代大学治理体系，归根结底，要靠建立系统化、体系化的规章制度来保证。建立健全科学合理、覆盖全面的制度规范是中国大学真正走向现代大学治理的必要条件，是大学从传统管理迈向现代治理的必经之路。要用规范语言描述大学办学治校理念和发展愿景，用制度规范政治权力、行政权力、学术权力和民主权力的运行结构，用制度管人、管权、管事，从而确保大学的办学方向和治理效率。《大学章程》是现代大学制度规范的总纲。要以《大学章程》为核心，不断丰富完善各类规章制度，全方位完善各项管理制度，消除制度空白，保证各项制度具有现实可操作性和可适用性，并确保制度能够得到有效执行。
五是构建合作联动的社会协调保障机制。大学治理体系的建构并非只能局限在大学内部。大学的公益性和社会性特征决定了大学治理体系中必然要融入外部因素。一方面，大学要增强社会服务意识，主动融入社会，以服务求支持，以贡献求发展，在政府治理创新中发挥智库作用，并积极参与企业管理创新、产品研发升级。另一方面，各级政府部门之间也要合作联动，为大学拓展发展空间、改善校园环境提供保障、创造条件。政府、社会之间也要合作联动，要在政策和立法上支持企业与大学之间的交流合作，为企业投资大学进行科研项目研发提供政策保障，为企业积极向大学捐赠提供减税等方面的政策法律支持。