来源：《教育家》 2020-11-12
2020年6月，教育部等八部门发布《关于加快和扩大新时代教育对外开放的意见》（简称《意见》），指出教育对外开放是教育现代化的鲜明特征和重要推动力，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持教育对外开放不动摇，主动加强同世界各国的互鉴、互容、互通，形成更全方位、更宽领域、更多层次、更加主动的教育对外开放局面。中外合作办学是我国扩大教育开放的重要举措，《意见》专门提出要“加大中外合作办学改革力度”。那么合作办学应该改什么、怎么改？
这和国家举办中外合作办学的根本目的相关，按照教育主管部门的说法，中外合作办学作为高等教育的重要组成部分，其设立的根本目的是通过开展国际合作办学引进国外优质教育资源，通过其溢出效应促进中国高等教育的改革。在这一使命的引领下，需要追问：过去十几年中外合作办学是否真正发挥了促进中国高等教育改革的作用？如何通过改革进一步扩大中外合作办学的辐射和溢出效应？
本文基于制度理论，从多元制度融合和制度变革的视角，以具有独立法人资格的中外合作大学为研究对象，来回答这两个问题。并进一步提出，当前中外合作办学应该调整其政策和实践定位，从一直以来重视“优质资源引进”到重视多元制度的融合创新。
一、中外合作办学的“优质资源引进”定位及其问题
1.中外合作办学以“优质资源引进”为基本目标
自2003年国务院发布《中华人民共和国中外合作办学条例》以来，合作办学快速发展，截止2020年7月30日，经教育部批准和备案的各层次中外合作办学机构和项目近2300个，其中具有独立法人资格的本科层次合作办学机构9个。
一直以来“优质资源引进”是中外合作办学的核心定位。在《中华人民共和国中外合作办学条例》中明确提出“国家鼓励引进外国优质教育资源的中外合作办学”，在国家和教育部门各类教育文件和规划中，一直把引进优质资源作为中外合作办学的定位和目标。
在教育部国际合作与交流司委托中国教育国际交流协会主编的《中外合作办学100问》中把教育资源解读为“办学理念、办学内容与活动、办学投入与条件的统一体”，基本上是理念和实践的结合。但在具体的办学审批标准里，以量化的办学投入和条件作为为主。教育部“教外综［2006］5号”文件中对于优质教育资源的解读是要在师资和课程方面符合四个1/3的要求。在这个标准的引领下，各中外合作办学新项目申报、项目执行与评估、项目延期与更换合作外方时都以满足四个1/3作为基本指标。
2.引进优质资源的挑战与问题
中外合作办学以引进优质资源为目标，面临诸多挑战和问题。
首先，教育优质资源能否跨国引进值得讨论。把课程和师资从一国的一个机构移到另一国的一个机构，这些引入国的课程和资源还能发挥在原产国里的功能吗？例如，有很多时候，国外师资在合作办学项目中承担课程，很多都是飞行教学，课程集中安排在几周时间上完一个学期的课程，剩余的时间由中方教师支持，这种模式并不能很好地利用外方师资对学生学习的支持，并不见得就是引进了优质资源。另外，实践中还出现中外双方各自专业课程设置的自我主张与不完全兼容，存在简单拼凑，与学生认知发展的需要不相适应的情况。这时，整体地看，也不能简单认为引进的课程就是优质资源。
其次，优质资源还需要引进吗？在当前的互联网时代，全球优质教育资源一网打尽，慕课资源爆炸式增长，现在可以通过线上途径获取到全世界最好的大学几乎所有的优质课程，我们还有必要通过合作办学引进合作伙伴的课程吗？疫情之后，全球大学的课程又开始了新一轮的变革，课程线上化成为大势所趋，例如剑桥大学已经宣布所有的授课课程在线化，麻省理工学院的工程教育新改革中基础知识的课程也全部在线化由学生自己安排学习。
在未来线上线下结合的趋势下，这就需要问：什么是未来的优质教育资源，还是课程和师资吗？尽管优秀的课程和师资还会集中在少数的教育机构，但是，几乎所有的学习者都可以享用这些老师创造的优质课程，还需要通过合作办学的方式引进吗？相反，当课程和师资不再稀缺，合作办学应该专注于引进什么？
第三，优质资源引进中很容易出现两极分化。笔者看到有不少中外合作办学的项目得到了所在中方高校的大力支持，甚至在很多政策和制度方面一路绿灯，成为实际上的政策特区。这种通过政策特区来建设“世外桃源”的做法，是否能真正促进中方母校的教育制度改革呢？因为特区的制度与学校绝大部分的制度安排不同，特区的实践也很难复制到其他院系。两极分化的第二极是合作办学帽子之下本土办学实质。
不难看到也有些合作办学项目尽管也是通过所有流程审批的中外合作办学项目，但是实际上引进的元素不多，基本上还是本土的团队设计一套本土化的教育模式。这种模式是否能对中方母校的教育改革有促进作用也值得质疑。
第四，优质资源即使引进了，也难以确保合作办学影响教育改革这一根本目的的实现。目前中外合作办学中注重课程和师资引进的逻辑，很难有效支撑合作办学要促进中国教育改革发展这一根本目的。因为课程和师资资源不具有延展性和拓展空间，是在使用中严格受限且无法传播的东西，从而很难在更大的范围内发挥作用。例如通过合作办学邀请优秀的外方教师授课，做得好的基本上就是外方教师可以支撑合作办学项目上学生的学习，这些教师基本上不会对中方母校中的绝大多数非合作办学项目上的学生提供任何支持。
尽管这看起来是理所当然的，因为和外方的合作协议中只涉及合作办学项目而不是全校，但是作为中外合作办学的中方主办者中方母校，一般而言在合作办学上的学生上千人，但是整个校园的学生数往往是两三万人，如果合作办学的项目仅仅惠及在项目上的上千名学生，但是无法惠及所有在校的几万人，我们需要追问：合作办学如何实现其溢出效应促进中方母校的办学改革？
最后，引进资源更多的是从外方到中方的单方向传输，并不能体现合作。尽管在实践中要想把外方的资源成功引入中国，需要处理大量的融合和学习问题，但是由于合作办学的审批和质量衡量中主要看资源引进的水平（四个三分之一），这就把所有合作办学实践者的目光锁定在资源引进上，而没有重视融合。
可以看出，把资源的引进作为合作办学的追求，存在诸多挑战，那合作办学到底应该追求什么？本文提出合作办学应该追求不同教育制度的融合。
二、中外合作大学真正的独特之处是制度融合
深入分析中外合作大学的人才培养、师资队伍建设、大学治理、科研平台建设、招生模式等方面，不难看出中外合作大学与国立大学相比的一系列特色，如以学生为中心的理念、国际化的师资队伍、独特的治理结构、以及普通招生和综合评价录取相结合的招生模式等。这些方面是审批部门在批准设立时关注的核心要素。
然而，深入分析发现，这些领域实际上已经远远超越“资源”的范畴，而是办学的理念、机制、制度和文化等更深层的要素。换句话说，中外合作大学引进的并不止是诸如师资和课程这样的“资源”，更是关键的决定资源如何使用的理念和制度性要素。因此，中外合作大学最重要的特色并不简单体现在“引进”这些要素上，而是来自中外方合作伙伴的理念和制度层面要素的结合。
这些理念和制度层面的要素，从制度理论的视角看，其实是影响组织发展甚至更大范围的场域甚至国家发展的制度要素。制度理论中的“制度”和通俗的理解不同，主要指为人们的社会生活提供各种资源及稳定性和意义，从而使人们得以展开各种活动的要素（斯科特，2020），斯科特认为，制度包括三个维度：规制性的、规范性的以及文化-认知的。规制性的制度主要如通过规则设定、监督和奖惩活动来影响人们的行为，如制定法律、政策等，具有强制性。
规范性制度主要针对社会生活的规定性、价值评价性和义务责任性问题，例如价值观、规范和标准等，是对特定角色的人的一种约束性期待。文化-认知性制度是人们关于一切事物的共同理解，以及帮助人们对世界形成意义的认知框架。从这个三维体系分析，可以看到当前中外合作办学的一些典型特征。
规制性要素以遵守中国本地规则为主，基本没有引进外方规制性要素
本地的规则有些和中国其他大学的规则相似性高。首先，合作大学需要遵守与国立大学一样的国家对于教育的规章制度，例如所有大学都要遵守《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》以及人才聘用遵守的《中华人民共和国劳动法》等，在《中外合作办学条例》中关于学校的公益性的定位，以及学校设立标准等，都和国立大学相同。
这种大的法律框架一致性充分体现了中外合作大学真正扎根中国的特征，表明中外合作大学是中国的大学，那些认为合作办学会波及教育主权问题的观点，在实践层面没有证据支持。同时在相对中观和微观层面的规章制度的革新，例如对党组织建设的要求以及招生的规则、治理机制等方面，也体现了国家以中外合作大学为试点，改进国家整体教育规章体系的灵活性，这种探索为中外合作大学发挥其溢出效应提供了基础。
当然，由于这种试点还处在初期，而且由于中外合作大学数量较少，很多合作大学办学中需要的法律规章还没有建立或者没有完善，这也一定程度上造成了当前合作大学办学中的困难，例如合作大学组织性质的定位、税务制度的规范化等等。
规范性要素以两国要素简单引进为主，尚缺乏整合和创新。
例如，在关于教育质量的认证标准上，主要以外方的规范为主，很多的中外合作大学都获得大量的国际认证，并以此作为其教育质量国际水准的证据。但是关于党员规范，理所当然地全面遵守中国共产党的通用规范。在科学研究伦理以及教师的职业道德以及专业发展上则要遵循来自两国的规范体系，这种情况一定程度上给中外合作大学的教师造成困扰，例如，关于教师的职业道德的要求，西方的很多大学遵循一种相对职业化的规范体系，教师作为一种普通职业与其它职业没有多大区别。
但在中国，社会对教师的职业道德期待很高，2018年发布的《新时代高校教师职业行为十项准则》中提到的关于坚定政治方向、传播社会主义核心价值观等要求，对于有大量外籍教职工的中外合作大学来说，存在尴尬之处。
在实践中，规范层面的要素，很少有融合两种体系的做法，更多的时候是相机行事同时满足两种体系的要求。由于规范层面的要求很多是由行业性机构和协会制定的，但中外合作大学尚属于新鲜事物，没有建立起相应的行业组织，也没有制定出行业规范。这种主导者和协调者角色的缺失，一定程度上阻碍了中外合作大学的发展。
认知和文化层面，以引进外方为主，外加部分独特创新。
例如，以学生为中心的人才培养理念，全员育人的支持和服务体系，以及科学研究的框架基本上以引进外方合作伙伴的模式为主，而关于学生工作以及社会服务的模式，则多以自主创新为主。可以看出，认知和文化层面的创新，是中外合作大学创新的核心领域，更多地体现了合作办学“引进”以及创新的理念。
在以外方引进为主导的部分，尽管几乎所有的中外合作大学都宣称自身的实践并不是简单的引进，而是引进基础上的创新，但是不同的大学体现出不同的创新水平，有些大学把“原汁原味的西方教育”作为基本办学理念，更多地体现了引进的逻辑，也有些大学以融合创新为核心理念，但是在专业课程设置、教学方式还是支持体系等实践层面，基本上还是以直接简单引进为主，只有极少数的合作大学从理念、实践以及支持体系层面做到了融合创新。
学生工作的创新，一定程度上是为了有效支持国际化的人才培养体系的需要，很多时候是被动创新，但亦有很多主动的瞄准学生成长的学生工作创新实践。
社会服务是合作大学必须要考虑的一个重要因素，因为几乎所有的合作大学都是在地方政府的大力支持下发展起来的，因此必须考虑如何回报地方的经济社会发展，在这一逻辑下也产生了不同的社会服务模式。
总体上看，规制性要素以遵守中国本地为主，由于本地针对合作大学的规制性要素不全面，合作大学的规制性维度不完整，这一方面给合作大学本身的实践造成挑战，也导致合作大学发挥溢出效应缺乏制度基础；由于合作办学的行业组织建设不完善，规范性维度没有实质的创新，主要是为了满足中外两方的标准；认知和文化维度的创新是合作办学的独特之处。
这种状态符合国家对于中外合作大学的整体定位，人才培养理念的创新，应该成为中外合作办学的核心特色，当然，规范性和规制性要素是支撑文化和认知要素创新的基础，完整的体系化的规范性和规制性设置，是人才培养理念创新的前提和基础。
简言之，中外合作大学的创新和独特性，体现在两个方面，一是人才培养理念的创新，这主要通过中西方教育理念的融合实现；二是支持特定的人才培养理念的规范和规制体系的创新，这主要通过制度要素中认知文化维度与规范和规制要素的融合实现。
同时，在规制性体系不完善且没有专门针对独特的认知文化要素的规制体系，以及规范性体系相对复杂缺乏融合的背景下，文化和认知维度要素如何能够扎根本土，真正探索出一套创新的人才培养体系，是当前合作大学进一步发挥其独特作用的重要挑战，也应该是政府主管部门进一步支持中外合作大学的领域。
三、通过政策创新进一步支持中外合作办学的制度融合创新
第一，创新性完善中外合作大学的规制性制度环境。
政府加大创新合作大学的规制性要素的幅度，特别是在办学性质、税收政策等方面的规章制度，让合作大学的独特性根植于坚实的制度土壤中，更重要的，让创新的规制性要素成为我国高等教育制度改革的一个试点，也成为促进教育改革的重要抓手。同时，重新梳理针对合作大学的规制性要素，注重这些要素和引进的文化认知要素的融合，要尽可能避免通过规制引起内部冲突或者弱化独特性的情况出现。
第二，打造基于中外合作大学独特性的评估体系
要把认知文化维度是否有足够的创新（如办学理念、人才培养体系等办学逻辑）作为评价合作大学水平的核心指标，通过这一维度下的指标作为评价合作大学水平的主要依据，引导合作大学良性发展，而不是简单衡量资源的引进（如课程、教材和师资），资源的引进并不能形成独特性，制度层面的创新才能保障可持续发展。
第三，政府应形成明确的针对合作大学的制度逻
对于哪些情况下坚持其独特性，哪些情况下与国内其它大学一视同仁有更明确的标准，这样既可以指导各级政策制定者制定出能真正落地的政策，也帮助合作大学避免收到大量不适用于自身的政策的纠结。
（作者：张晓军副教授，西交利物浦大学领导与教育前沿院院长，英国高等教育学会首席会士(Principal Fellow)，西浦全国大学教学创新大赛负责人，高校教师发展中心可持续发展联盟秘书长，中国管理现代化研究会理事、副秘书长）