来源：《苏州大学学报（教育科学版）》 2020年第2期
摘要：在一流学科建设中通过科学决策制定合理的政策，并坚决执行，对于一流目标的实现至关重要。现有政策框架下，“双一流”建设面临规模过大、目标广泛、建设周期短、突出绩效评价等政策约束，学科发展容易陷入过度追求排名与短期效应的窠臼。为加快一流学科建设有必要对“双一流”建设中一流学科建设政策的非预期效果进行必要的检视，以为相关政策创新提供参考。
关键词：“双一流”建设；一流学科建设；政策检视
作为新时代高等教育重点建设的国家战略，“双一流”建设需要“为实现‘两个一百年’奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦提供有力支撑”。根据《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》（以下简称《总体方案》）的时间安排，“双一流”建设的第一个建设周期即将结束，相关建设高校和学科是否完成建设任务，有没有实现“若干所大学和一批学科进入世界一流行列，若干学科进入世界一流学科前列”的目标很快就会揭晓。但作为一项长期规划和发展战略，相较于达成第一阶段建设目标，如何实现“双一流”建设第二阶段，尤其是第三阶段的最终目标才是最重要的。为了确保“双一流”建设总体目标的最终完成，有必要对于第一个建设周期中一流学科建设所暴露出的问题从政策层面进行检视。
一、从重点学科建设到一流学科建设
“双一流”建设中的一流学科建设和原来的国家重点学科建设相比，除政策定位（一个是一流的水平，一个是重点的身份）和政策参照系（一个是世界，一个是国家）不同之外，根本区别还在于政策动因不同。
首先，对某些学科进行重点建设具有内在与外在的必然性。所谓内在的必然性，意味着任一所大学都不可能同时建设所有重要的学科。一所大学总是会选择优先发展某些学科，而放弃另一些或许同样重要的学科。所谓外在的必然性，意味着政府不可能对所有大学的所有学科平均分配资源。无论何时，也无论在哪个国家的哪所大学，学科建设上的平均主义都是无效率的或低效率的。至于大学和政府到底会优先发展或重点支持哪些学科受很多因素制约。择其紧要而言，一是学科的比较优势，即政府和大学会优先发展那个时代最具有统摄性的优势学科；二是学科的潜在价值，即政府和大学会大力发展那些最具潜力的新兴学科；三是学科的现实价值，即能够满足经济社会发展中的重大需求。“从战略发展的眼光看，一所大学无论其拥有多少学科，其基本战略架构无外乎传统优势学科或新兴拓展学科两种类型：前一类是它过去和现在一直在依靠的学科中坚力量，后一类是它将来欲有所依靠的学科中坚力量，两者共同构成现实的学科发展架构。至于那些从来没有获得过优势的传统学科，原则上都是应当被排除在战略发展目标之外的。”其次，政府和大学选择部分学科进行重点建设也符合现代社会追求效率的政策伦理。和其他社会组织一样，对于大学的学科建设而言，没有永恒的重点，但也不能没有重点。没有重点就没有政策，也就没有战略。无论是政府的政策驱动还是大学内部的知识驱动，也无论实践中是否称之为“重点学科”，在某一具体的时间区间内，无论哪一所大学的学科建设总会有所侧重。当然，不同时期、不同国家、不同的大学传统、不同的学科制度、学科“重点建设”的方式和程度也会存在一定的差异。由于政府对于学科建设介入程度和资源配置方式的不同，加之大学制度和学科制度的差异，有些国家虽然也有重点建设，但一所大学内部学科发展的水平相对均衡，而另一些国家因为持续的有针对性的重点建设，在一所大学内部学科发展的水平相差则非常悬殊。
至于一个国家为什么要建设世界一流学科，既可以看作学科重点建设逻辑的自然延伸，也可以理解为政府的战略选择和政策设计。所谓重点建设逻辑的自然延伸，即某些学科经过长期的重点建设，自然会走向世界一流，成为世界一流学科。某种意义上，世界一流学科建设相当于学科重点建设的自然而然的结果。但必须注意的是，并非随便哪个国家的重点学科都可以成为世界一流学科，也并非所有的国家重点学科都可以成为世界一流学科。所谓政府的战略选择，即政府根据高等教育发展以及经济社会发展的需要，从现有学科发展水平出发，将世界一流学科作为学科建设的政策目标，基于第三方评价，通过加大投入将某些优势学科在限定时间内建设成为世界一流学科。当前我国“双一流”建设中的世界一流学科建设，既可以看作前期“国家重点学科建设”的自然延伸，也可以看作世界一流大学建设过程中政府对于高校学科建设的一种战略选择与前瞻性规划。
总之，重点学科建设与一流学科建设既有关联也有区别。首先，重点建设是一流学科建设无法回避的政策先项。没有重点建设政策难以成就真正的世界一流学科。其次，重点建设并非必然导向世界一流学科。能否建成世界一流学科和重点建设学科的前期积累密切相关。只有那些具备建设世界一流学科实力的学科，经由持续的重点建设才有可能在政策实施周期内成为世界一流学科。如果忽视了准入门槛，将一流建设学科的范围扩展得过宽，无论如何努力，在短期内那些相对弱势或不具有比较优势的学科终究无法成为真正的世界一流学科。
二、一流建设学科的遴选方式
《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法》（以下简称《实施办法》）明确规定，政府“采取认定方式确定一流大学、一流学科建设高校及建设学科”。具体程序包括：“设立世界一流大学和一流学科建设专家委员会，由政府有关部门、高校、科研机构、行业组织人员组成。专家委员会根据《总体方案》要求和本办法，以中国特色学科评价为主要依据，参考国际相关评价因素，综合高校办学条件、学科水平、办学质量、主要贡献、国际影响力等情况，以及高校主管部门意见，论证确定一流大学和一流学科建设高校的认定标准。”“根据认定标准专家委员会遴选产生拟建设高校名单，并提出意见建议。教育部、财政部、发展改革委审议确定建议名单。”从第一轮遴选的具体操作来看，与国家重点学科建设的申报评选不一样，“双一流”建设对于一流建设学科的认定采取了政府指定和学校自定两种方式。所谓政府指定，即由政府部门组成的专家遴选委员会，根据前期确定的遴选标准提出一流建设学科的建议名单。然后由政府将名单通报给相关高校。高校根据政府下达的名单向上提交相关材料和建设方案。所谓学校自定，即根据现有的遴选标准，某些原“985工程”和“211工程”建设高校没有学科符合一流建设学科的遴选标准，但考虑到重点建设政策的连续性，有些学校需要进入一流大学建设高校行列，有些高校需要进入一流学科建设高校行列，至少要有一个或一个以上一流建设学科。为此，政府将一流建设学科的选择权和决定权下放给相关高校，由高校自定。2017年9月，教育部、财政部、国家发展改革委联合印发了《关于公布世界一流大学和一流学科建设高校及建设学科名单的通知》，确定137所高校的465个学科入选一流建设学科，其中38所高校的44个学科为“自定”学科。这44个“自定”学科中93.2%来自原“211工程”建设高校，6.8%来自原“985工程”建设高校。
2017年“双一流”建设高校和建设学科名单公布以后，这种不需要高校申报，直接由政府根据某种标准和条件，组织专家委员会进行遴选“双一流”建设高校和“双一流”建设学科的方式，既受到了社会的好评，也面临某些质疑。这种方式的优点是，避免了遴选对学校办学活动的干扰，可以最大程度地避免材料申报和人情关系等对于确定建设名单的干扰。缺点是，无论政府如何科学组织，也无论专家委员会如何客观、公正、负责，通过公共渠道获得的关于高校和学科的数据都是不完整的，甚至是不准确的。仅仅基于学校和学科发展的部分状态数据，尤其是某些带有高显示度的数据，进行一流建设学科的遴选，经常会导致以标志性成果代替学科整体发展水平或以学科排名代替学科发展水平。“双一流”建设学科最后的名单中有不少高校的学科仅仅是凭一项国家自然科学奖二等奖就入选了一流建设学科。这种单一指标的遴选虽然很客观，容易操作，但也存在巨大的不确定性，极容易导致忽视学科的综合实力和发展潜力。这也是最终很多高校由政府指定的一流建设学科并非该学科领域公认的优势学科，而有些高校真正优势的学科并未入围一流建设学科的根本原因所在。比如，华南理工大学的“农学”凭借在第三方评价中的良好表现入选了一流建设学科，而“建筑学”没有入选；同样，复旦大学的“机械及航空航天和制造工程”由于符合某项遴选条件而入选一流建设学科，而“新闻学”没有入选。而与复旦大学相比，航空航天原本是西工大、哈工大、南航等高校的优势、强势学科，但这些高校的一流建设学科里都没有航空航天。
对于一流学科建设，如果说政府根据遴选标准指定的学科可能存在“误差”，那么高校自定的学科则存在明显的“差距”。在已公布的465个一流建设学科中高校自定学科的水平普遍不高。从全国第三轮学科评估的结果来看，44个“自定”学科得分排名最高的是第三，仅有3个学科，且得分与第一名差距较大，一般相差10分左右；得分排名第四和第五的各有3个学科；得分排名前五的学科加起来仅占“自定”学科总数的20.5%。大多数“自定”学科排在第六名之后，其中第六至第十名的有13个学科，占29.5%；第十名以后有12个学科，占27.3%，其中有3个学科的排名排在最后三名；还有9个学科未参加全国第三轮学科评估。从全国第四轮学科评估的结果来看，44个“自定”学科中等级最高的为A（2%～5%），有6个学科，A-（5%～10%）有5个学科，两者加起来排名前10%的学科只有11个，仅占“自定”学科总数的25%；B+（10%～20%）的学科最多，有15个，占34.1%；B（20%～30%）的学科有6个，B-（30%～40%）的学科有5个，C（50%～60%）的学科有1个；还有4个学科位于全国学科评估排名的后30%，另有2个学科未参加第四次学科评估。
根据《实施办法》的规定，为“打破身份固化，建立建设高校及建设学科有进有出动态调整机制”，“双一流”建设第一个建设周期结束后，政府将“根据期末评价结果等情况，重新确定下一轮建设范围”。基于此，在下一轮的“双一流”建设学科的遴选中对于政府指定和学校自定这两种一流建设学科的认定方式，需要有针对性地进行改进。对一流建设学科的认定，既不能完全交给政府，也不能完全交给高校。完全交给政府容易导致行政权力对于学术权力的僭越，完全交给高校则容易导致办学自主权的滥用。比较理想的方式是，将政府的审定与学校的自主选择结合起来，即学校可以根据政府公布的遴选标准，自主确定一流建设学科的名单，政府根据经济社会发展需要择优资助。比如，香港的“卓越学科领域计划”就“将部分管理权下移，由高校负责学科建设的初步环节，由政府把控学科建设的筛选、审核和监督，形成‘有限自由’的学科建设模式，不仅能充分发挥高校的主动性与积极性，还能有效保障学科建设质量与资源使用效率”。“双一流”建设中第一批“一流建设学科”名单的遴选方式虽然也包括政府指定和学校自定，但两种方式均单独使用，没有相互结合。政府指定完全自上而上，学校自定完全自下而上，从而导致名单中相同的一流建设学科之间水平相差悬殊。
截至目前，政府一直没有公布“双一流”建设学科的具体遴选标准，《实施办法》也只是原则性地规定“以中国特色学科评价为主要依据，参考国际相关评价因素，综合高校办学条件、学科水平、办学质量、主要贡献、国际影响力等情况，以及高校主管部门意见”。但综合近年来媒体公布的信息以及名单本身所透露的信息仍然可以看出，对于一流建设学科的遴选，主要标准仍然是第三方的量化评价，大致包括国际上主要的学科排行榜、ESI排名，国内的一级学科评估成绩以及国家自然科学奖等。由于这些遴选标准相互独立，一个学科只要符合某一遴选条件即可以被认定为一流建设学科，从而导致有些学科由于可能符合的条件多，一流建设学科入选频率过高，而另一些学科由于可能符合的条件少，入选的比例则极低，还有些学科根本没有学科点入选一流建设学科名单。以现行学科目录中的一级学科设置为参照，第一批“一流建设学科”中重复入选数量超过20的有材料科学与工程、化学两个学科，分别为30次和25次；重复入选数量在10～20次之间的为生物学（16次）、计算机科学与技术（14次）、数学（14次）、生态学（11次）、机械工程（10次）等。而人文社科类学科，如法学、马克思主义理论、政治学、管理科学与工程、应用经济学、外国语言文学与中国语言文学，最多重复入选6次。其余学科入选都在5次及以下，如民族学、社会学、公共管理、商业与管理、教育学、心理学、考古学等入选2次，社会政策与管理、会计与金融、艺术与设计等入选1次。事实证明，这种过于简单化的遴选方式不但造成了现有入选学科在门类上分布不均衡和水平上的巨大差异，对于后续的学科建设方式也产生了消极影响。
近年来，由于一流建设学科遴选标准的不良导向，“双一流”建设高校对于第三方评价和学科排名给予了过度关注，从而导致大学和院系在一流学科建设上愈来愈重视可量化的评估指标。其结果，在各种排行榜上我国高校学科的排名不断攀升，但学科的原始创新能力没有根本提升。据统计，“自2016年9月到2019年9月三年间的数据，中国高校入围ESI前1%、1‰的学科数均显著增加。以前1%学科为例，从绝对数量上来看，中国高校每年新增学科数过百。2016年9月中国高校的入围总数为745个，到2017年9月增加了121个，达到866个，2018年继续增加达到971个，而在2019年9月达到了1 138个，三年累计增加了52.8%”。虽然ESI数据喜人，但与世界顶尖高校的一流学科相比，中国大学的学科发展水平差距依然巨大。再比如，根据USNews2020世界大学计算机学科排行榜，中国有4所大学进入前10名。其中，清华大学高居榜首，东南大学居第6位，上海交通大学居第7位，华中科技大学居第8位。相比之下，前10名仅有3所美国大学。其中，德克萨斯大学奥斯汀分校排名第5，斯坦福大学和麻省理工学院则位居第9和第10位。根据USNews 2020世界大学工程学排行榜，中国也有4所高校进入前10名。其中，清华大学位居榜首，哈尔滨工业大学第6名，上海交通大学第8名，浙江大学第9名。同样地，前10名也仅有3所美国大学。其中，麻省理工学院第2名，加州大学伯克利分校第7名，斯坦福大学第10名。单看USNews 2020的学科排行榜，似乎中国大学在计算机学科和工程学方面都超过美国的大学，但事实可能没有这么简单。就学科的原始创新能力来看，中国的大学无论在计算机学科还是工程学科方面距离真正的世界一流都还有很大的差距。如有学者所言：“数量指标容易达到，而制度内涵不容易建立。实现‘双一流’建设目标的艰巨性不容低估。”对于一流学科建设而言，根本的任务在于科研的原始创新和拔尖创新人才的培养。若没有产出原创性的科研成果，并培养出具有创新能力的人才，再漂亮的数据和排名都是无意义的。
三、一流学科建设的规模与质量
与以前诸多重点建设政策相比，“双一流”建设的一个显著特点就在于明确提出“建设高校实行总量控制、开放竞争、动态调整”。但遗憾的是，截至目前，政府已发布的相关政策文件中并没有透露“双一流”建设高校的总量是多少，因此所谓“总量控制”仍然只是一个“软约束”而非“硬软束”。此外，由于第一个建设周期尚未结束，已公布的137所建设高校，465个建设学科在第一个建设周期之后，政府是否会真的实施“总量控制，开放竞争，动态调整”也不得而知。某种意义上，“双一流”建设推进的过程也是“双一流”建设政策逐渐完善的过程。现在的关键问题是，关于“双一流”建设如何实现“总量控制、开放竞争、动态调整”的后续政策没有跟上，从而使“双一流”建设的第二个建设周期有极大的可能会重复过去重点建设的老路，相关建设名单只做“加法”、不做“减法”（截至2019年9月25日，137所“双一流”建设高校中79所高校已经公布了中期评估结果，绝大部分高校得到了很高的评价），从而导致《总体方案》和《实施办法》中相关政策设计逐渐“变形”。
早在“双一流”建设名单公布之时，相关部门就曾反复强调，公布的名单只是“建设”名单，并不意味着中国大学已经有465个一流学科。但媒体的报道以及网络传播的过程中“建设”二字往往被忽视，似乎入选名单的学科就是世界一流学科。参照《总体方案》和《实施办法》的相关表述，对于世界一流学科建设的数量，政府部门最初也是比较克制和谨慎的。在《总体方案》所描述的阶段性目标中，凡涉及一流学科数量的表述都是模糊化处理。比如，到2020年是一批学科进入世界行列，若干学科进入世界一流学科前列；到2030年是更多的学科进入世界一流行列，一批学科进入世界一流学科前列；到本世纪中叶是一流学科的数量和实力进入世界前列。《实施办法》的“总则”第五条更是明确提出“支持建设一百个左右学科，着力打造学科领域高峰”。但“双一流”建设最终公布的一流学科建设名单远远突破了《实施办法》中所提出的“一百个左右”。据相关专家披露，在实际遴选过程中，根据专家委员会投票确定的“遴选条件”，共有421个学科符合要求，涉及99所高校。但最终的“双一流”建设名单包含465个学科，涉及137所学校，比专家委员会第一轮投票后的建议名单新增了44个自定学科，38所学校。之所以增加38所学校主要是为了保证全国31个省份每个省份至少有一所“双一流”建设高校。之所以增加44个自定学科则是因为有的学校需要进入“双一流”建设，但又没有符合遴选条件的学科。这种局面的出现使得“双一流”建设在一开始就面临规模过于庞大的压力，接下来建设高校和学科如果不能切实实行“总量控制、开放竞争、动态调整”，那么很多“一流大学建设高校”和“一流学科建设学科”将很难成为真正的世界一流。道理很简单。无论是大学还是学科，真正的世界一流都是很少的。以中国高校现有的学术竞争力，能够成为世界一流大学的大学屈指可数，能够成为世界一流学科的学科恐怕也不会太多。
与其他国家类似的“卓越计划”相比，我国“双一流”建设名单过于庞大，入选名单的学科和大学彼此之间的水平差异过大。基于政治考量，现有建设名单将“最好的”“较好的”和一些“还不错的”高校（学科）一起列为了“双一流”建设高校（学科）。不同建设高校的一流建设学科之间的实力相差悬殊。有些高校的有些学科接近世界一流，经过“双一流”建设可以成长为真正的世界一流学科，但还有很多高校的一流建设学科，尤其是某些“自定学科”，学科水平距离世界一流的差距较大，在“双一流”建设周期内很难成为真正的世界一流。表面上看，似乎只要有若干个“最好的”高校和一批“最好的”学科最后成了“世界一流”，“双一流”建设就取得了成功；但事实上，由于有大量水平一般的高校和学科同样属于“双一流”建设，无形之中不但稀释了优质资源，也降低了“双一流”建设高校的含金量和竞争力，不利于那些原本“最好的”高校和“最好的”学科冲击“世界一流”。
如果说由于受遴选标准以及建设数量的限制，“双一流”建设中能否入选一流学科建设名单有一定的偶然性，那么要建成世界一流学科则没有任何的运气可言。每一个真正的世界一流学科一定是在与同类学科的激烈竞争中脱颖而出，一定拥有绝对超群的学术实力。但当前“双一流”建设中各建设高校和学科对于进入世界一流学科“行列”和“前列”的理解趋于简单化，似乎只要进入了某个学科排行榜的前多少名就是世界一流学科，从而导致地方政府和建设高校在学科建设规划中对于一个学科成为世界一流的难度估计严重不足。低估了世界一流学科建设所需要的“硬实力”，高估了“双一流”建设中一流学科建设在数量上可能取得的突破。究其根本，政策制定者和最终决策者“容易看到表面的目标并低估实现总体目标的难度，所以在制定发展规划时容易出现激进，以跨越式作为制定激进政策的工具。有些发展目标可以跨越，而有些目标则难以跨越，制度建立及其功用的发挥就是难以跨越的内容”。从学科成长的机缘来看，虽然不同时期、不同大学“建设某一学科的决策由谁做出、凭什么做出，依靠什么来建设学科，以及建设的方式上”会有所不同，但世界一流学科之所以为一流的绝对标准必须是一样的。无论过去、现在还是未来，也无论基于什么的机缘，世界一流学科之所以为一流都有赖于它的学术贡献。没有世界一流的学术贡献，便谈不上是世界一流的学科。当然，这里所谓学术贡献既包括对学术本身的贡献，也包括通过学术对于经济社会发展的贡献。当前一流学科建设以量化的排名代替了学术贡献。遮蔽了一流学科之所以为一流的本质，导致“双一流”建设中对于建成一流学科的难度估计不足。目前各省（市）级政府以已公布的一流建设学科名单为基础，在制定省域“双一流”建设规划时，对于预期可能建成的一流学科的数量存在“冒进”趋向。“随着各地及各高校‘双一流’建设规划和举措的逐步出台，可发现有不少地方和高校提出了超越自身可能性的规划目标，如果把全国各地和各高校规划目标合并起来，可以发现远远大于国家的规划目标。”就目前各省建设方案的具体内容来看，一流学科建设存在过度依赖量化评价和过度追求数量目标的风险。“通过梳理30份省域‘双一流’建设方案发现，湖北、浙江、重庆等11个省域在制定政策文本时明确将ESI评价指标确定为建设目标的参考依据；山东、黑龙江等7个省域利用学科评价来遴选一流学科，其中山东和云南两个省提出把全球ESI学科排名前1%的学科作为建设项目和立项条件。”此外，湖南省以ESI排名为发展目标，提出到2050年要让约60个学科进入ESI前1％，约20个学科进入前1‰。山东省提出，到2030年，有10个左右学科进入ESI学科排名前1‰，1～2所大学进入世界高校500强。青海省提出，要在未来近10年将13～15个学科建设成为国内一流并力争达到世界一流水平。省域“双一流”建设政策在数量目标上的过度积极，表面上看似乎反映了地方政府对于“双一流”建设的高度重视，但在实际的学科建设过程中若处置不当有可能会适得其反。
四、以排名论一流的风险
作为高等教育发展中国家，在我国无论是官方还是民间对于世界大学排名和学科排名都充满期待。这种期待非常类似于20世纪80年代全社会对于竞技体育世界冠军的期待。究其原因，世界高等教育舞台上除了排名之外中国大学很少有崭露头角的机会；不断在各种排行榜上获得更高的排名被认为是中国大学和学科获得世界承认的一种捷径。“全球和/或区域大学排名是一场现代的学术界奥运会。”但事实远非如此。就像中国科学界和文学界对于诺贝尔奖的焦虑，即便莫言和屠呦呦相继获得了诺贝尔奖也无法根本消除这种焦虑。现在“双一流”建设高校和学科对于“世界一流”也有一种焦虑，希望借助排名意义的一流来缓解自己对于自身发展水平的不自信。“对于被公认顶尖的大学，它们是超脱于这种形式的评估的。反而，对那些第二层的大学，‘大学排名’如果不是唯一指标的话也是重要的指标。”对于一流大学和一流学科建设，好的科研成果的确可以反映在好的排名上，但绝非学科排名在前多少名就意味着世界一流。当前若以大学和学科排名来看，我们已提前完成了“双一流”建设第一阶段的目标，即“若干所大学和一批学科进入世界一流行列，若干学科进入世界一流学科前列”。但这种排名上的突飞猛进也为“双一流”建设第二、第三阶段目标的实现埋下了隐患。“中国大学经历了一段快速发展的黄金时期。从本质上看，这阶段的发展属于资源驱动，很多体制机制上的问题被掩盖起来。而这些问题不解决，是很难实现健康可持续发展的。在未来一个时期，中国的发展和转型仍将为大学提供新的资源动力，这是中国大学改革的关键时期。我们应当借助外在的资源动力，深化综合改革，建设更加合理的现代大学制度，真正使人们的创造潜力充分发挥出来。”从长远发展来看，“双一流”建设面临的真正挑战绝不是某个大学或某个学科在某个排行榜上排名前多少，而是如何建立起一种能够激励创新的高等教育体制，并培养出适应创新驱动发展需要的人。
当前在“排名论一流”的评价体系下，“双一流”建设有被一流的指标“绑架”的危险。很多高校领导者关注的只是科研指标或排名指标的一流，对于成果本身之于科学或经济社会发展的价值并不关心。将“一流学科”等同于“一流指标”是一个极大的误区。每一个学科排行榜只对它的指标体系负责，每一个学科排名也只相对某个排行榜才有意义。无论是对于一流大学建设还是一流学科建设，唯一重要的就是人才，而不是指标。“创建世界一流大学需要有好的战略，需要建立完善的管理制度，但最重要的还是人。战略和制度是人制定的，也要靠人来执行。”只要有了一流的人才，一定会有一流的成果，一定可以成就一流的学科和大学。一流的人才会自我激励，以产生最优秀的成果，成就一流的学科和大学。“建设一所有质量的研究型学府既易也难。简单是因为你只需要找到一流的人才，困难是因为你不得不找到一流的人才。”因此，那些真正一流的大学不会为了一流的指标而出台专门政策以激励教师提高科研产出，它们最擅长做的是，寻找各学科最顶尖的人才，以充实师资队伍。对于一流学科建设，一流的人才是根本，一流的科学是目标，一流的指标是误区。
当前一流学科建设中对于排名的过度关注，一部分是政策设计的问题，另一部分则是由于对政策的误解造成的。之所以会对政策造成误解，一种情况是政策信息在传递过程中不可避免会失真，另一种情况则是由于惯性思维。长期以来，我国高等教育重点建设一直是政策驱动。高校不但缺乏办学自主权更缺乏改革自主权。“双一流”建设的政策内容与目标虽然发生了变化，但政策运行的体制环境和动力机制仍没有变化，高校的重点建设思路也没有随之而变。和过去的重点建设政策一样，“双一流”建设仍主要由教育部主导，依靠行政力量驱动改革，大学也在沿用过去重点建设的旧办法应对“双一流”建设的新任务。“由于一些执行主体对‘政策目标和政策实质的把握不准确或执行理念与政策目标不相符’等原因，政策内容信息在传递过程中容易偏离政策目标。‘双一流’政策执行过程中之所以潜在‘巨额投资’‘重金挖人’‘只重学科’‘青睐排名’等问题，在很大程度上源于执行主体对‘双一流’政策的根本目的缺乏正确认识。”高校对于“双一流”建设政策的理解之所以与政策的初衷存在差异，一部分原因可能是信息不对称和思维惯性造成的，但也不排除是一种主动的“理性选择”。高校之所以有意忽视政策文本上的明确要求而相信“潜规则”，是因为经验表明“潜规则”往往是能够起作用的。比如，关于“双一流”建设的总体目标，《总体方案》讲得非常清楚。“推动一批高水平大学和学科进入世界一流行列或前列”只是其中之一。此外还包括“加快高等教育治理体系和治理能力现代化，提高高等学校人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新水平，使之成为知识发现和科技创新的重要力量、先进思想和优秀文化的重要源泉、培养各类高素质优秀人才的重要基地，在支撑国家创新驱动发展战略、服务经济社会发展、弘扬中华优秀传统文化、培育和践行社会主义核心价值观、促进高等教育内涵发展等方面发挥重大作用”。但实践中，高校对于“双一流”建设的主要期待就是政府加大资源投入，对于一流大学和一流学科建设绩效的主要评价就是“排名”，而提升排名的主要手段就是“人才引进”或“挖人”。究其根本，“推动一批高水平大学和学科进入世界一流行列或前列”是唯一可以量化的“硬约束”；其他建设目标都是“软约束”。其结果，对于建设高校来说，“双一流”建设就成了提升一流大学建设高校和一流建设学科排名的工程。虽然这与政府的政策初衷相左，也不利于建设一流的高等教育体系和一流学科体系，但不能不说这也是建设高校的“理性选择”。因为面临绩效评价的巨大压力和遴选标准的不确定性，高校虽然明知片面追求大学和学科排名不利于高等教育的内涵式发展，但面对后续建设中政府有可能会强化量化评价这一大概率事件，其唯一可以做好的或许就是，确保一流建设学科在第三方评价中的良好表现，以避免在下一轮遴选中被淘汰。
就像在其他领域一样，我国高等教育发展中以“双一流”建设为代表的追赶战略也面临一个困境，即游戏规则或话语权的问题。中国的大学和学科要得到世界的认可，成为世界一流，首先要符合世界公认的学术标准。没有标准就谈不上一流，更谈不上行列或前列。没有世界公认的学术标准就没有世界一流大学和一流学科。在现有情况下，一流学科建设完全忽视学科排名也是不可能的。作为一种相对客观的评价方式，基于文献计量学的学科排名的确可以为某些一流学科建设提供参考。关键还是要合理应用。大学里学科之间存在显著差异。有些自然科学和工程技术类的学科具有较强的国际可比性，学科在世界上的排名大体上可以反映一个学科发展水平的高低，但还有很多人文社会科学的学科以应用为主，具有显著的文化差异性，国际可比性较差，世界排行仅具有参考价值，甚至连参考价值都没有。那些真正的世界一流大学其一流声誉更多的是通过那些具有国际可比性的学科的高排名获得的。对于不具有国际可比性的学科，以排名论一流只会误导学科发展的方向。具体而言，自然科学以及工程技术类的学科拥有共享的研究范式和方法，较少受文化和意识形态因素的影响，容易通过量化方法比较彼此间水平的高低，对于哪个学科是世界一流相对容易达成共识。而人文社会科学，尤其是那些应用导向的人文社会科学学科具有鲜明的民族性和国家性，研究方法和范式以及结论容易受文化和价值观的影响，很难通过量化的方法来比较不同国家的人文社会科学学科哪个水平更高，哪个是世界一流。如有学者所言：“‘世界一流’是一个工作术语，而不是一个学术术语。从学术角度看，‘世界一流’的说法成立与否，因学科而异。自然科学、社会科学与人文学科有着不同的属性，其横向可比性也是有差别的。”现有的一流学科建设忽视了学科的差异，将所有学科纳入“世界一流”的竞争性范式，很容易导致人文社会科学学科建设的“理工化”倾向，即简单地以国际发表、引用、影响因子以及学科排名等量化评价标准来判断一个学科是否属于“世界一流”。其结果，为提高学科排名，很多人文社科类的一流建设学科也过度强调国际发表，尤其是SSCI。对于理工类的学科而言，以英语进行国际发表是学科建设的常态，但对于偏向应用和价值传播的人文社会科学类学科而言，主要以母语发表再正常不过。如果为了追逐学科排名，将英语发表的学术成果置于母语发表之上既不利于这些学科的学术创新，“建设具有中国特色、中国风格、中国气派的哲学社会科学体系”，也不利于这些学科为本土实践服务，“扎根中国大地办大学”。
总之，在评价体系方面，当前“双一流”建设面临的最大困境就是“以排名论一流”。一方面不参照排名似乎无法确定哪些大学和学科是“世界一流”，更不清楚是“行列”还是“前列”；另一方面无论何种排名都不能准确反映大学和学科发展的真实状态。“排名的计算过程只是‘常见的统计分析过程。’”现在政府的决策者以及高校的领导者面临的问题是，一方面在盛行文献计量的今天，“双一流”建设无法摆脱排名的影响；另一方面超越排名的羁绊又是“双一流”建设最终必须解决的最紧迫的问题。实践中，我们既不能无视标准化和计量化的大学和学科排名，也不能“以排名论一流”。一方面我们必须承认对于一流的追求，包括对于排名的关注，是特定时期特定国家高等教育发展的必然选择，其背后有着某种客观必然性，不以人的意志为转移；另一方面我们也必须清楚，如果继续延续以提升排名为中心的发展战略和政策导向，那么无论是“追跑”“并跑”还是“领跑”，我们将始终是在按照西方的或第三方的“游戏规则”在办学，一旦陷入路径依赖，很难实现自主创新。这种近乎两难的困境绝不是由行政权力主导，通过反对教育和科研评价中的“四唯”或“五唯”所能解决的。高校之所以高度重视第三方评价机构的学科排名和政府对于学科的评价方式密切相关。根据政府的相关文件，“双一流”建设以5年为一个周期。无论是对于一流大学建设还是对于一流学科建设，5年一个周期都太短。很多建设规划要么来不及实施，即便实施也很难见到成效。“大学是具有相对惯性的机构，每2年或3年就评价一次大型科研团队没有意义（甚至浪费资源）。如果每6至8年（甚至10年）对它们的真正变化进行一次观察，会更有现实意义，同时也节省了成本。”基于此，考虑到相关建设方案的实施需要时间以及学术发展自身的规律，后续的“双一流”建设可以考虑适当提高一流建设学科遴选的综合标准、减少绩效评价的频率、延长建设的周期，以避免由于建设周期过短以及强化绩效评价可能引发或加剧大学和学科发展的“数据”主义。
五、“双一流”建设与“双万计划”
“双一流”建设从方案出台，名单发布至今已有几年时间，政策的巨大影响正在显现。伴随着“双一流”建设的推进，一些新的政策也在不断推出。比如，在一流大学和一流学科建设之外，又提出了建设一流本科教育，在建设一流本科教育的基础上，又提出了一流本科专业和一流本科课程建设，这些后续的一流建设计划的不断推出导致了“双一流”建设目标不断泛化。“双一流”建设《总体方案》特别强调“统筹推进”，但由于“统筹”本身的内涵过于模糊，缺乏具体的制度保障。实践中，伴随着改革任务的逐级分解，改革的实际内容距离预期的目标愈来愈远。“就教育部门来说，每出台一个政策，其都能找到很大的合理性。但是，每一政策的实施则和政策的意愿有很大的距离，很多场合甚至是背道而驰。”近年来，为强调一流本科教育的重要性，由教育部高教司主导先后启动了以一流本科专业建设和一流课程建设为中心的“双万计划”。且不说完全由政府主导的“双万计划”的实施能否造就一流的本科教育，仅就其庞大的规模和以遴选为主导的建设方式而言，以“双万计划”为支撑的“一流本科教育”建设就无法与“双一流”建设既定的“世界一流”的政策目标相匹配。“双万计划”将“双一流”建设从大学和学科的层面拉低到了本科专业和课程建设的层面，从而使原本追求卓越的世界一流大学和一流学科建设正在褪色为利益相关者的“利益均沾”。具体而言，那些无法入选“一流大学建设高校”和“一流学科建设高校”的高校有机会入选“双万计划”，从而也可以成为“双一流”建设的一部分。此外，经由“双万计划”原本应由高校主导的本科专业和课程建设日益被政府主导的一流本科专业和一流课程遴选所左右，高校自身的办学自主权和改革自主权在无形之中被侵蚀。原本为扭转“重科研轻教学”而提出的一流本科教育建设的良好政策愿景，反倒固化了本科专业和课程的建设空间。改革的目的与方法之间失去了平衡。唯一可以预期的就是，由政府主导评选出了一大批所谓的一流本科专业点和一流课程。
近年来，“双一流”建设之所以会衍生出“双万计划”，从“世界一流大学和一流学科”衍生出“国家一流”“省级一流”本科专业和课程。某种意义上，反映了国家层面对于世界一流大学和一流学科建设的“统筹”不够，目标不明。政策实践中，“双一流”建设局限于教育系统内部，由教育部主导。而教育部的内部依然是条块分割的内部思维，部分政策的出台明显带有部门倾向性，依然是计划经济时代的计划思维方式。为了平衡不同利益主体的不同诉求，“双一流”建设在推进的过程中，不同政府部门基于对政策的不同理解和不同的部门需要，不断推出新的计划，大学只能服从。表面上看，各级政府对于“双一流”建设都高度重视，热情高涨，入选名单的大学、学科、专业、课程也皆大欢喜；但事实上，无论在哪所高校，整个教师群体对于改革的热情和参与都远远不够，“仍然没有跳出一贯存在着的‘上级热、学校温、教师冷’的状况”。现有体制下，政府与大学的关系和大学与院系的关系具有同构性。在外部，政府以政策驱动大学改革，大学相对于政府处于弱势。而在内部，大学以文件驱动院系改革，院系相对于大学同样处于弱势。实践表明，“当创新是组织自己研发出来的时候，组织成员对创新的接受度、学习和采纳速度会相对加快；而来自组织外部的创新，如果使用者没有参与再发明和创造过程，他们会认为这种创新是外来的，是强加给他们的，创新就会受到一定的抑制。在这种情况下，使用者接受、学习、采纳该创新的速度会大大的减慢”。“双一流”建设中来自政府的文件太多，前一项政策还没有落实，后一项政策又已经启动。为了落实来自不同层级政府不同部门的红头文件，大学的行政管理部门又会不停地给院系转发文件和工作通知，从而导致院系忙于应对学校层面的各种会议和通知，填写各种表格，准备各种申报材料。其结果，由于政府的行政命令过多，政策驱动过于频繁，大学和院系，尤其是处于教学科研一线的广大教师，对于改革本身失去了新鲜感。很多时候面对以“计划”或“工程”为标识的改革，大学、院系和教师只能是疲于应对。
对于政府而言，高等教育重点建设的核心是效率，必须着眼于明确的、具体的目标。如果尝试在一项重点建设中去追求两个相反的或多个相互掣肘的目标，最终既得不到效率也实现不了均衡。“双一流”建设坚持“以一流为目标”“以学科为基础”“以绩效为杠杆”“以改革为动力”，政策的初衷无疑是要提升中国大学和学科在世界上的科研竞争力。但项目启动之后，为了表示对本科教育的重视，又逐渐转向了一流本科专业和一流课程的遴选。当然，这里不是认为本科专业建设和课程建设不重要，也不是要否认一流本科专业和课程建设与一流大学和一流学科建设之间的相关性，而是认为不应把它们混在一起。一流本科教育建设并非不重要，但如果为了实现一流本科教育而将“双一流”建设引向了一流本科专业和一流课程建设可能会有违“双一流”建设的政策初衷，不利于“双一流”建设最终目标的实现。对于政府而言，之所以要出台与“双一流”建设相关的政策自然是希望能够对“双一流”建设产生合意的、直接的、可预期的结果。但事实上，由于受各种因素的制约，政府政策所带来的并非总是积极的后果，也可能会产生不合意的、间接的、不可预期的后果。“双一流”建设作为一项国家战略，是一项系统工程，其总体目标的实现会涉及高等教育改革与发展的方方面面；为了确保“双一流”建设“三步走”战略目标的顺利实现，政府的相关政策需要不断反思和修正，新政策的提出与实施应与“双一流”建设的总体目标相匹配，应强化顶层设计和系统思考，充分考虑单项政策可能引发的非预期效应。
(作者：王建华，南京师范大学教育科学学院/立德树人协同创新中心教授、博士生导师，主要从事高等教育基本理论研究)